产业结构变动短期靠地方官员，长期靠市场

王贤彬

产业结构变动，是中国经济持续发展的必由之路，也是中国目前面临的重大挑战。正因为这样，中国政府在引领产业结构调整上不遗余力，“调结构，促转型”已成为各级政府工作的重中之重。面对中国各级官员在产业结构变动中的积极身影，我们不禁对地方官员在产业结构变动中的作用及效应产生浓厚兴趣。

谁决定产业结构变动

产业结构变动到底是靠政府还是靠市场，这历来是学界争议的焦点。关于政府在产业结构调整中的作用，早期存在两种截然相反的观点。

旧结构经济学派支持政府在产业结构变动中发挥积极作用，它们认为市场自发作用会失灵，政府应该纠正市场失灵，促进经济结构转型和经济发展。旧结构经济学的代表人物都主张政府通过强力推动工业化进程、直接配置资源进行投资、为“抢占战略制高点”在大机器工业部门建立公有制企业等方式来克服市场失灵。20世纪60年代和70年代，拉美、非洲和南亚国家在旧结构主义指导下的、政府主导的经济发展战略纷纷失败。这些国家的发展战略核心是进口替代和贸易保护。这些战略失败的根源在于它们违背了这些国家自身禀赋结构所决定的比较优势，不顾国内资本的稀缺，去发展资本密集型的重工业。

以“华盛顿共识”为主流的观点则否定政府作用，强调政府失灵，片面侧重市场作用，强调由市场这只“看不见的手”进行资源配置。20世纪80年代，拉美国家爆发债务危机后，多边借贷机构和美国等国家要求这些国家实施一揽子综合性改革方案，这套方案主张自由市场政策，反对政府干预经济，后来被称为“华盛顿共识”。这套改革方案使这些国家过度依赖其资源禀赋优势，但是资源型工业的发展无法充分吸收农业转移出来的劳动力。同时，当东南亚国家实施货币贬值促进本国出口时，拉美国家自由汇率政策却削弱了这些国家产品在全球市场上的竞争力。整体而言，自由市场政策在经济增长和就业创造方面表现均未尽人意。

最近，北京大学林毅夫教授提出新结构经济学的理论框架，试图将上述两种截然对立的观点融合起来。林毅夫于2007年明确指出，发达国家和发展中国家在世界产业链中所处的位置不同，产业转型升级的方式不同。发达国家处于世界产业链的最前沿，企业不清楚什么才是有前景的新产业，政府也没有更准确的信息。因此，发达国家的产业升级只能主要靠市场。发展中国家处于世界产业链的中后端，产业结构变动时，产业升级的路径是有迹可循的，所投资的新产业无论是技术、产品还是市场均是在发达国家已经发育成熟的，因此，企业很容易对哪一个是有前景的新产业形成共识，政府相对于企业具有总量信息优势，可以利用这一信息优势制定产业政策引导产业升级。这一理论为中国等发展中国家的政府或官员引领产业结构变动提供了一般性的理论基础。

在这个基础上，“新结构经济学”对发展中国家推动经济结构转型升级的可行政策进行了初步探讨。政府首先可以通过财政政策，来改善基础设施，对产业多样化和产业升级提供因势利导的支持，财政投资的主要目的是刺激新制造业发展，提供就业和促进产业多样化和持续升级；政府还可以运用利率与金融发展政策，通过实施低利率政策可以刺激企业投资，进而提高生产率和促进产业升级，通过发展多元化的金融结构体系可以为各类企业提供适宜的金融信贷支持；政府也可以采用外资引进和贸易开放政策，通过引进外资可以带来技术、管理、市场渠道和社会网络，通过参与全球贸易则可以利用后发优势，达到比处于世界技术前沿的国家更快的技术进步速度。

产业结构变动的

地方官员推动逻辑

事实上，从政府角度来看，引领产业结构变动的主体是政府官员，而不是政府本身。官员是政府组织中最为基本和重要的能动微观主体，共同造就了整个政府组织的运转。探讨政府在产业结构调整中的影响，自然会延伸到政府官员在辖区产业结构变动中的作用与影响。“政治路线确定之后，干部就是决定因素”，这是毛泽东同志对中国官员个人作用的通俗描述。

中国的干部管理制度是“任命制”，上级对下级官员的职业发展具有最终决定权，地方官员的职业发展处于一个买方垄断的内部劳动力市场之中。地方官员为了得到政治连任和晋升等职业发展，需要遵从、迎合和满足中央和上级的目标与偏好。我们把这种上级导向和下级反应的关联，称为“政治激励”。薄智跃、李宏彬、周黎安等国内外学者基于中国省级官员样本，提供了中国政府干部体系中存在政治激励的经验证据。另外一些学者基于地级官员样本证实了地级官员也面临着政治激励。张五常认为县级竞争是中国经济繁荣的精髓，郭刚则基于中国县级官员样本，给出了县级官员晋升竞争的经验证据。当政治激励存在时，与上级保持一致，最大限度满足上级诉求，自然成为地方官员谋求政治生涯发展的理性选择。如果中央把“经济结构调整”和“产业结构优化”作为工作重心，那么理性的地方官员会对此做出反应。

“政治激励”可能因地方官员在职业发展中所面临的“竞争效应”而改变或者强化。首先，地方官员面临着纵向维度上的职业晋升竞争。新上任官员期望在新的工作岗位上做出新的成绩，超越前任，做出与前任相比更加突出或不同的成绩。因此，新上任官员就有很强的动机去实施差异化策略，推行与前任官员不同的政策。这种差异化策略在产业政策上往往表现为，新上任官员可能选择不同的或者新兴的重点发展产业，有意识地将资源或要素投入这些产业，从而引起产业结构的调整。其次，地方官员不仅要面对与前任官员的“无形竞争”，还要面对同级官员的有形竞争，即地方官员面临横向维度的“标尺竞争”。为了在众多同级官员竞争中胜出，不同的官员由于发展环境、工作经历、个人偏好等差异，会实施差异化的产业政策，从而官员更替伴随着产业政策的不连续性，导致产业结构调整加剧。最后，中国干部治理制度中的强制退休和有限任期制度等具体安排，更进一步加剧了官员之间的职业竞争，强化了官员实现快速晋升的内在动机。中国新上任省级地方官员的平均年龄约55.5岁，这个年龄距离国家规定的省部级官员强制退休年龄65岁还有近十年时间。十年时间可以覆盖两个完整的任期，新任官员还具有很强的连任或晋升机会，从而积极推行各种经济产业政策。

地方官员

短期引领产业结构变动

中国干部人事治理制度下的地方官员，“为增长而竞争”，有强烈的动机将地区产业和经济发展的方向导向高利润和高发展速度的部门，因为这些部门或产业能迅速提升地区经济总量、就业和税收。因此，我们预期官员能够引领辖区产业结构变动，但是官员对辖区产业结构变动的影响是短期的。这种影响的短期性来自以下几个方面的综合作用。首先，官员本身是有任期的，理性的地方官员为了最大化其任期内的收益，会致力于尽量在时间上内部化产业结构变动的好处。其次，如前所述，政府在经济结构变动中的作用很大程度上体现在基于信息优势的因势利导作用，政府利用相对于企业的总量信息优势，制定产业政策引导产业结构变动。但是，一旦政府官员利用这种总量信息引领产业结构变动，这种信息将逐渐转化为公共信息，使得发展中国家的政府官员，相对于企业很难长期保持这种总量信息优势。最后，正如新结构经济学所强调的，有效配置资源的根本机制是市场而不是政府，产业结构变动作为生产要素的再配置过程也必然遵循这一基本规律。

笔者最近的一项研究结果证实了以上推断，产业结构变动在短期可以靠官员引领，在长期主要靠市场主导，市场是实现有效资源配置的根本机制。首先，官员能够在产业结构变动中发挥积极作用。我们的研究表明，在1998-2007年间，在控制了影响产业结构变动的其他因素后，平均而言，省委书记、省长在短期内能引领辖区产业结构变动，官员在任的头三年均对辖区产业结构变动产生了显著影响。其次，官员的产业结构引领效应是短期的。统计结果表明，官员在任第一、二、三年的引领效应大致分别为全国产业结构平均变动幅度的20％、15%和10%，到了任期的第四年，引领效应开始变得不显著。由于中国省级官员的平均任期约为四年左右，我们的研究结果表明，官员的产业结构引领效应在官员的完整任期内呈现逐年递减的趋势，官员到了卸任年，对辖区产业结构变动已经没有显著影响了。

地方官员引领产业结构变动的动机和约束

政治晋升激励往往是地方官员引领辖区产业结构变动的内在动机。

1982年中共中央颁布《关于建立老干部退休制度的决定》之后，中国形成了正省部级官员65岁退休的制度。由于省委书记、省长的平均任期为4年，上任当年年龄超过61岁的官员，在任期结束时获得连任或晋升的机会很小，他们所面临的政治晋升激励较弱。因此，官员年龄对其晋升有显著的负面影响。我们发现，省委书记、省长在产业结构变动中的引领效应与他们面临的政治激励正向相关，上任当年年龄超过61岁的官员面临的政治晋升激励较弱，对辖区的产业结构引领效应也相应较小。因此，地方官员引领辖区产业结构变动是对上级给予的政治激励的一种经济努力的反应。

在中国，缘于中央实施的经济分权及经济社会转型，中国的地方政府手中拥有众多的资源和政策权力，包括财政政策、金融信贷政策、外资引进及外贸开放政策，从而能够影响产业结构变动。又由于中国各级地方政府实行“首长负责制”，各级首长具有整个政府系统中的核心决策权力和资源调配权力。所有这些赋予地方官员足够的能力来影响辖区产业结构，但这并不意味着地方官员可以超越市场力量，随意跨越产业发展阶段，从而实现辖区的产业转型升级。从根本上说，产业结构及其变迁是资源禀赋结构变化和市场发育成熟作用的结果，市场是产业结构调整的根本决定力量，政府在产业结构升级中的引导作用必须建立在承认市场配置资源的基础性作用之上。缺乏市场支持的产业结构调整，往往难以持续，耗费各方资源和精力；顺应和借助市场运作力量所进行的产业结构调整，往往事半功倍，成功推动产业结构升级和经济可持续发展。可以说，地方官员引领辖区产业结构变动既面临着政治激励，也面临着更加根本的市场约束。

我们特别考察了实施“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”等重大区域发展战略的区域中，官员是否能够有效引领产业结构变动。在任命体制下，地方官员为了得到政治连任和晋升等职业发展回报，需要遵从、迎合和满足中央的目标与偏好；而且对于实施国家区域发展战略的这些省区，中央在政策和财政上都给予支持。理性的地方官员应该对此做出积极反应。我们发现上述区域官员的产业结构引领效应显著低于其他地区。面对国家发展战略，地方官员并没有产生相应的结构调整效果。这是因为中国中西部地区不够完善的市场环境制约了官员引领产业结构调整的能力。因此，官员的产业结构引领效应还在很大程度上受制于辖区的市场环境。

（作者系广东外语外贸大学国际经济贸易学院副教授。田春玲编辑，工作邮箱：tianchunling@wxjt.com.cn）