辜胜阻：城镇化转型的关键在深化改革

新华网消息 5月上旬，全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻在山东省人大财经委主任委员杜昌祚同志的陪同下，先后到山东东营、潍坊、滨州、济南、泰安、枣庄等地，深入社区街道、城中村改造现场、企业车间、居民家中，重点就推进新型城镇化及农业转移人口就地市民化进行考察调研。

在济南召开的座谈会上，山东省政府相关部门就新型城镇化推进工作情况向考察组作了汇报。辜胜阻认为，山东省农民工90%以上的是在本省流动，城镇化最大的特点是就地转移的城镇化模式。城镇化是一项长期的涉及面广的系统工程。推动城镇化转型需要深化一系列相关配套改革和科学规划，而改革的重点和难点在于解决“人如何市民化”、“钱如何筹集”、“地如何集约使用”和“空间怎样科学布局”四大问题。

辜胜阻表示，公共服务体制改革是新型城镇化的首要问题。深化公共服务体制改革，首先要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖，让转移人口有稳定的就业、实现基本公共服务均等和安居乐业，解决“人如何市民化”问题。当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务供给。

第一，完善教育经费保障体制，加大财政对农民工随迁子女教育的投入，全面实行农民工子女平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接受高中教育的进入门槛。在解决农民工子女义务教育的基础上，要着力破解异地高考困局，进行科学的异地高考制度的顶层设计，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。山东省在全国率先提出允许非户籍考生在流入地参加高考，2014年起，有完整山东省高中学校学籍与学习经历的合格毕业生可在山东省就地参加高考，与本地生享有同等录取待遇。

第二，深化医疗保险制度改革，逐步将农民工及随迁家属纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织保障农民工医疗服务的重要作用。

第三，深化保障房制度改革，逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，降低农民转化为市民的住房门槛，并从增大资金支持力度和增加住房供给两个方面，确保农民在城镇“住有所居”。要以解决城镇中低收入群体和农民工保障房为重点，扩大保障房房源，多渠道增加农民工住房供给，保障农民工能够“有得住”。

第四，针对农民工不同类型和具体情况，构建和完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，同时要提高养老保险统筹层次，建立有效的养老保险关系转移接续制度。为加快城乡居民基本养老保险制度整合步伐，山东省省政府将其列入今年民生实事，计划上半年出台相关政策，两项制度合并实施后参保农村居民和城镇居民养老保险待遇将实现同步发放、同步增长。同时山东省不断完善社会保险关系转移接续办法，推动流动就业农民工办理跨省及省内跨市基本养老保险、省内医疗保险关系转移接续实现“无障碍”。

——市民化是一个长期融入过程，应通过职业培训和文化牵引提高农民工素质，使其更好地融入城市。为此，构建农民工职业培训体系和创业扶持体系，营造良好创业环境，推动农民工就地城镇化。

——推动户籍制度改革，要采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，分步重点推进解决“沉淀型”农民工流动人口及新生代农民工落户问题，实施统一的居住证制度，并使居住证成为提供基本公共服务的依据。

辜胜阻认为，要建立多元化的改革成本分担机制和市场化的投融资机制，解决城镇化“钱从何处来”的问题。

一要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本。首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担办法，深化财税体制改革，努力使地方财力与事权相匹配。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关税收制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担市民化的能力。

其次，要完善政府、企业以及个人共同参与的市民化成本分担机制。地方政府要逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题。企业要顺应当地经济发展水平的变化提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险以及分担保障房的部分成本支出。要推进金融改革特别是农地金融的改革，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。

二要建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化建设。推进城镇化要尊重市场规律，充分发挥市场“无形之手”和政府“有形之手”的“两只手”作用，通过产业发展吸纳农村剩余劳动力，提高农民工的就业水平和收入水平。

政府要重视市场配置资源的基础性力量，扩大民间投资和发展民营经济，提高产业的就业吸纳能力。要尊重企业在产业发展中的主体地位，运用市场机制推动企业集聚发展实现规模效益，夯实城镇化发展的产业基础。要构建“进城打工学习—回流创业实践”机制，依靠广大民众强烈的自我创业、自我发展的欲望，鼓励农民工返乡就业创业，发展民营经济和草根经济，以创业创造更多的就业机会，提高农民工更好融入城市的能力。要发展民营金融机构和草根金融，为农民工的草根创业和草根经济提供金融支持。

此外，推进民营企业在城镇建设的基础设施、公共事业和社会事业中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社会资本参与城镇化建设。泰安新泰市青云街道福田社区以道路货物运输、商贸服务业、物业管理为支柱的多家集体企业，2013年实现集体经济纯收入达2800万元，为立足自身推进城镇化和基本公共服务均等化提供了资金保障。

辜胜阻提出，城镇化进程中最重要的物质要素是土地，要完善“确权、流转、征用”等一系列环节，确保进城农民工土地财产权，推动土地高效集约使用，解决“地如何使用”的问题。土地是农民赖以生存和发展的根本，农村土地制度是土地问题的核心。农民只有拥有离开土地的选择权和处置土地的自主权，才能拥有市民化的基础。为此，要深化土地制度的改革，保障农民土地财产权神圣不可侵犯，对土地“确权、流转、征用”等一系列环节进行有针对性的制度改革，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。

首先，要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。土地确权是土地流转的前提条件，是农民工自主处置土地和获取土地收益的根本依据。进一步完善农村土地的确权赋能，把直接用于生产的土地所有权落实到农户个体，发放相应的证书予以登记确认；把用于公益、发展企业或其他集体经济的所有权归于农民集体，并通过折股量化等形式分配到个人。

其次，要探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度，降低农民与土地“松绑”的难度。土地流转是现行土地管理制度的重要创新，不仅有利于盘活农村集体存量土地，提高土地利用效率，减少土地资源浪费，实现土地集约规模化经营和农业现代化，还有利于增加农民和农村集体收入，增加农民工进城置业创业的资本。要遵循农民自愿和协商一致的原则，鼓励进城落户的农民工将承包地和宅基地进行流转。要赋予农民对承包地、宅基地、住房等土地资源的自由处置权，允许农民依法对土地以出租、转让、置换、赠与、继承、作价入股等方式流转。要研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押贷款试点工作，发挥土地作为致富资本的功能。

最后，要完善征地制度和用地制度，增加农民工土地增值收益，控制征地规模，提高用地集约度。要改革征地补偿制度，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配办法，提高农民在土地增值中的比例，防止地方以地生财而随意侵占和损害农民土地权益。要严格控制征占规模，探索建立城镇建设用地增加规模与吸纳进入城市落户人口规模相挂钩的土地利用机制。要提高城镇用地集约度，通过相对集中布局城市建筑设施、密集组团发展等方式节约用地，提高建成区人口密度，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面。

辜胜阻强调，均衡城镇化要优化城镇化空间布局，需要构建大中小城市和小城镇协调发展的多层次城镇体系，充分发挥大城市的规模效应和辐射效应，通过城市群建设，以大带小，促进不同规模城市协调发展。促进城镇化可持续发展应形成科学合理的新布局，优化城镇发展格局，城镇体系协调发展关键在于坚持“两条腿走路”：

一是大力发展城市群来发挥中心城市的规模效应和辐射作用，以大带小、合理分工，充分发挥大城市要素集聚的规模经济效益和中小城市吸纳就业的社会效益；

二是通过发展中小城市和做大县城来鼓励更多的人就地城镇化，减少城镇化过程中的“候鸟型”和“钟摆式”人口流动带来的巨大社会代价。山东省将城镇化空间布局分为城市群、区域中心城市、县域中心城市、小城镇、新型农村社区五个层级,重点推动农民就地城镇化。城市群建设是未来山东半岛推动城镇化的大方向。城市群不仅可以发挥中心城市的规模效应和辐射作用，缓解其人口和资源承载压力，而且还能增强周边中小城市的区位优势，提高中小城市吸引力，实现大城市和中小城市的协同共赢发展。

山东半岛城市群建设应尊重城镇化客观规律，坚持顶层设计和科学规划，建立超越市县的协调机制，打破资源分散、行政分割、管理分治所形成的壁垒，形成互补、共荣、多赢的局面。要理顺城市群内核心城市和大中小城市之间的关系，科学定位不同城市的发展目标、产业特色和功能定位，依托核心城市，以大带小，进行大中小城市和小城镇梯度建设，形成不同城市合理的产业分工协作体系，推进共同市场建设。要利用其外向型区位优势，统筹发展海、陆、空各种运输方式，完善城市间和城市内部的快速交通体系。在这个过程中，重视社区建设成为山东省城镇化的另一个重要特色。部分地区通过“三集中”，即人口向城镇社区集中、企业向园区集中、土地向种田能手和经营大户集中，奠定社区产业基础，促进转移人口融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，让他们在就业创业服务、社会保障、社会救济、医疗教育、住房保障、民主政治权利等方面逐步与市民同权，加快了农村城市化进程。

泰安新泰市青云街道福田社区是依托社区推动城镇化的典型。该社区原本是个叫周家村的城郊村，老户居民368户，人口1186人，现在社区居民达到6000户，20000余人。近年来，在实现集体经济发展壮大后，社区大力实施民心工程，着重解决居民住房、子女入学、社保投入等问题，提高社区居民的福利待遇，让居民共享发展成果，社区居民基本过上了市民的生活。但是这种社区城镇化的模式有其局限性，只能在有一定产业基础的农村地区进行，我国农村城镇化必须更加注重以县城为中心的城镇化道路。县城和县域重点镇是联接城乡的重要节点和统筹发展的重要平台，是城市之“尾”，是农村城镇之“首”，能为推动就地城镇化提供更为广阔的空间。从山东看，2005—2011年全省年均转移农村劳动力142万人，其中约27%在镇内，50%在县内，70%在市内，90%在省内。要把发展县域经济作为推动就地城镇化的重要着力点。（许 谨 刘江日 李洪斌 郑 超 ）

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