近日，国土资源部印发了《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（以下简称《意见》），确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省（区、市）开展试点，推进城镇低效用地再开发利用。
据了解，试点省份将按照《意见》的规定，选择1-2个市（区）作为试点城市，编制试点工作方案，同步开展城镇低效用地上图入库工作，报国土部批准后开展试点。
上海交通大学经济学院教授陆铭认为，在18亿亩耕地红线逼近背景下，通过土地再开发，把既有存量用地低效利用问题解决掉是对的。从方向上看，相当多工业园用地密度特别低，更多应该从工业用地入手。
按《意见》的定义，城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。符合规划的下列城镇存量建设用地可列入试点范围：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。
广东“三旧”改造经验
城镇低效用地再开发酝酿已久。
据中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源介绍，《意见》是在广东“三旧”（旧城镇、旧厂房和旧村庄）改造经验上制定的。
湖北日报今年3月的一则报道曾提及，2009年，广东成为全国惟一试点“三旧”改造的省份。
2012年5月，国土部副部长王世元提出，进一步提高对广东省节约集约用地创新成果的认识，稳步开展城镇低效用地再开发试点工作。
2012年12月，时任国土部部长徐绍史主持召开第29次部长办公会，审议了《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。
随后不久的去年12月25日，徐绍史在向全国人大常委会报告土地管理和矿产资源开发利用及保护情况时，“城镇低效用地二次开发”已被列为“拓展建设用地新空间的8条途径”之一。
前述湖北日报3月的报道提及，湖北等10个省市纳入城镇低效用地再开发试点范围，日前已获国土部批准。
低效用地界定争议
试点范围敲定，但学界关于“城镇低效用地”的界定仍有不同看法。
陆铭称，《意见》对城镇低效用地待划分，是从用地形态来确定的。从指标来看，低效用地主要有两个指标，即建筑容量低和单位土地的产出效益低。建筑容量低可表现为容积率不高、用地密度低等，更多和生活用地结合在一起。在工业用地和商业用地上，用地效率低则更多地表现为单位面积上GDP产出低。
在陆铭看来，工业用地和居住用地低效利用情况产生的背景不一，从方向上看，（低效用地再开发）更多应从工业用地入手。
郑振源同样认为，这几年产业结构调整，很多企业破产倒闭，用地荒芜，因此产业用地上有很多潜力。
他还特别提到，《意见》对低效用地界定的问题，在广东省试点时就已表现出来。
“城市一些旧区、城中村很多都是矮房子，看起来容积率很低，但建筑密度很高。把城中村矮房子拆掉后，居民不得不到城外郊区占更多的地。”郑振源认为，城中村这些地区属于过度开发，并不是粗放利用。而不恰当地改造城中村，反而会增加建设用地利用的粗放性，并没有提高效率。
陆铭说，大拆大建可能带来低收入阶层居住成本提高的问题。
监管层显然已意识到了这一点。《意见》提出，要严格界定城镇低效用地再开发范围，在有利于提高土地集约利用水平和综合效益的前提下，围绕产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善等部署，确定试点范围，坚决防止盲目大拆大建，造成新的浪费。
按《意见》的要求，土地权属清晰、不存在土地权益争议，纳入城镇低效用地数据库的地块，方可列入试点。
“上海尚未大规模展开”
目前尚不清楚上海哪些区域已被纳入试点范围。
不过，上海市规划和国土资源管理局网站去年10月曾报道称，时任国土部部长徐绍史曾率调研组到上海考察调研时，曾实地查看了闵行区联明雅苑农村集体建设用地上建租赁住房试点等项目。徐绍史当时在一个座谈会上特别提到，希望上海特别是松江区在节约集约用地、城镇低效用地二次开发，以及农村集体资产改革方面做进一步的探索，为全国积累经验。
昨日，松江规土局一名官员对早报记者称，暂未收到区里的城镇低效用地再开发相关文件。不过他说，针对低效用地再开发，松江“也在实质性地开展，但没有大规模地展开”。
“上海现在主要在推建设用地减量化，松江区现在最主要的是在弄郊野公园的规划，主要是在集中建设区域外的农村开展，低效用地再开发方面有工业厂房的归并。”该官员说。
据郑振源称，上海已做了一些城镇低效用地再开发的工作，不过还没像广东那样形成一个系统的办法。
按当地官方媒体披露的进度，江西已确定南昌市承担试点任务，湖北省则将推荐武汉、襄阳、宜昌作为试点城市，报国土部批准。辽宁省沈阳市则已拟定低效用地再开发试点方案。
录入编辑：周子静
本文来源：东方早报
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