[S]食药监管大部制的三个未尽问题

　　有一些问题未能在本轮改革中解决，例如实现统一的健康产品监管、组建“食药警察”队伍，以及恢复省以下垂直管理体系等。良性的改革多是渐进的，机构改革同样无法一蹴而就。

　　国家食品药品监督管理总局“三定”方案（定职能、定机构、定人员编制）公布在即，作为被寄予厚望的新机构，改革内容引发广泛关注。据了解，方案遵循本轮国务院机构改革深化政府职能转变的方针，实现了机构整合“化学反应”而非机械的“物理叠加”，具体包括食品监管变分段为分事项、药品监管简政放权、加强宏观政策指导及对地方的督查。

　　当然，也有一些问题未能在本轮改革中解决，例如实现统一的健康产品监管、组建“食药警察”队伍，以及恢复省以下垂直管理体系等。良性的改革多是渐进的，机构改革同样无法一蹴而就，以下这些问题值得持续关注。

　　首先，健康产品统一监管能否实现。健康产品包括食品、药品、医疗器械、化妆品和保健食品，以及初级农产品、饮用水、烟草、消毒产品和相关辅料包材等。在成熟市场经济国家，每10元社会消费品零售额中，就有3元是健康产品，其重要性不言而喻。中医讲究“药食同源”，食品与药品并无明确界限。而当代各国实践亦表明，健康产品风险越来越具有关联性、系统性和全球化特征，而不再是低水平制假售假和简单的质量缺陷。因此，如果将相关监管人为割裂，很可能出现“按下葫芦浮起瓢”的困境。如去年的“铬超标药用胶囊”事件，就暴露出药用明胶和食用明胶监管职能交错；而去年发生的“"地沟油"入药”事件，则同时牵涉食品和药品的安全问题。可以预见，未来健康产品的风险将日趋复杂。

　　本轮机构改革的备选方案之一，是参照广东深圳、顺德的做法建立市场监督管理局，将健康产品放在统一的风险分析框架下进行综合监管。然而，由于本次改革着重对职能交叉重叠、矛盾问题比较突出的部门进行渐进调整，而不急于全面推进大部门制，最终仅实现了食品安全监管职能的有限整合。初级农产品监管、食品标准制定和风险监测等职能依然被“挽留”在其他部门，健康产品统一监管体系更是未有提及，不得不说是一大遗憾。

　　其次，“食药警察”队伍何时组建。现代监管体系的三大支柱是行政管理、风险分析和犯罪打击，其分别从政策、技术和执法角度提升监管绩效。在晚近20年的新公共管理运动中，发达国家大幅削减了监管部门的行政管理人员，但同时增加技术和执法人员，试图实现精细化和扁平化管理。例如美国食品和药物管理局雇佣了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作为技术支撑，还有数以万计的执法人员巡视于企业生产第一线，他们身着统一制服甚至配有枪支等武器。

　　相比而言，我国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足，相关人员数量与行政人员出现“倒挂”。2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，上述人员中拥有专业检查员资质的更只有1.5万人。尽管各地食药监部门都组建了稽查队伍查处违法案件，但执法过程中普遍存在“以罚代刑”现象，即用行政处罚替代刑事司法责任，很难将案件移交司法机关。这使违法成本降低。

　　过去两年里，一些地方政府正视问题，积极推动制度创新。如长沙市公安局治安管理支队下辖食品安全执法大队的经验起到示范作用，2011年7月北京市公安局设立食品药品案件侦查支队，2011年5月辽宁省公安厅成立食品药品犯罪侦查总队，等等。在本轮机构改革方案讨论之初，有学者和实务界人士提出建立“食药警察”队伍的设想，即仿照森林警察的模式，在国家食品药品监督管理总局内设警察局，该局同时接受公安部业务指导。一方面，全程执法可以弥补分段监管的弊端。另一方面，“食药警察”拥有人身和财产强制权，其直接办案有利于实现行政执法与刑事执法对接，可对违法生产经营者产生更强的震慑力。然而该设想终究未在本轮改革中实现，未来的时间表尚不明朗。

　　再次，垂直管理体制如何恢复。垂直管理和属地管理都是行政体制的具体表现形式，前者有利于打击地方保护和防范区域性风险，后者便于地方政府落实责任。两类体制本身无优劣之分，关键看工作面临的主要矛盾是什么。

　　由于现代食品药品等健康产品的风险愈来愈具有流动性，我们很难用传统的本地化管控手段来应对外溢的风险。例如在一些农业大县，大量初级农产品被销往外地，地方政府考虑就业、税收等，对出现问题的生产经营者常采取“睁一只眼闭一只眼”的放任态度，甚至可能对上级监管部门瞒报信息。如果说食品监管基于饮食习惯等本地化特征尚可“授权”，药品监管则必须“收权”。发达国家食药品监管体制改革的大趋势也是权力上收和统一的“去地方化”。

　　2008年，我国调整了食品药品省以下垂直管理体制，改为属地分级管理。2011年，国务院试图调整省以下工商和质监垂直管理体制，后由于种种原因暂缓执行。回顾过去五年，调整垂直管理的效果可谓毁誉参半，弊大于利。一方面，各级地方政府充实了食药监部门的编制，且干部交流更为顺畅，不再局限于本系统内调动。但另一方面，地方保护势力有所抬头，基层监管部门的专项业务经费难以保障，这在经济欠发达地区表现得尤为明显。尤其令人担忧的是，食药部门本身在政府机构序列中属于“新兵”，属地管理后更被边缘化，这给监管队伍的士气带来影响，办案数量也一度呈下降趋势。

　　针对这一问题，也有意见提出，可参照江苏的做法搞“有限垂直”，即业务经费由垂直管理保障，人员编制归属地管理，从而调动省和市县两方面的积极性，但终究没有实现。据悉，本轮机构改革的地方指导意见没有对垂直或属地管理作出硬性规定。这不是一件坏事，我们可以将希望寄托于各省级政府主要领导的远见和魄力。

　　 （作者系国家行政学院副教授、管理学博士）