楼继伟：包容性增长中的财税改革

财政部党组书记、部长  楼继伟

对于“包容性增长”——inclusive growth，大家理解不尽相同。从比较宽泛的角度，可理解为经济、政治、文化、社会、环境等多个方面的统筹发展。

如果把概念缩小一点，包容性增长就是要让经济发展的成果惠及所有地区，惠及所有人群，在经济可持续发展中实现社会的协调发展。

对“两个惠及”，大家并没有什么异议，但对如何实现包容性增长，人们有不同的理解。

其中关键在于，政府和市场各自应该扮演什么样的角色。

政府发挥作用离不开财政税收这种公共资源，财政税收资源来自纳税人的贡献，通过政府预算安排发挥作用。因此，如果实现包容性增长的途径和方式问题不明确，就很难谈到如何推进财税改革。

对于实现包容性增长的途径，有三种理解比较有代表性。

第一种理解，关注发展成果的再分配，为此特别强调发挥政府的作用，国家要提取更大比例的财政收入，通过大规模的再分配来实现结果的公平。

这种途径压缩了市场的作用，可能导致经济增长率较低，就业不足。同时，如果过多靠国家福利，而不是靠自己奋斗，人民的幸福感也并不见得很高。因此，这种模式不大可持续。

第二种理解，关注发展机会的创造，而不仅仅关注结果，争取使每个人都能根据自身条件获得发展机会，通过自身努力得到发展，享受发展成果。国家适当提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础性作用。这种发展途径使得就业充分，人民的幸福感强，经济增长率高，是可持续的。

第三种理解，是一种不平衡的途径，国家大力扩大开支，实施大规模的再分配，但提取的财政收入比较少，财政长期赤字，个人付出较少的努力，享受更多的福利，国际收支赤字也会越来越大。

但是，天上不会掉馅饼，这样一种途径最后要靠通货膨胀来平衡，其结果是低收入人群和地区会更为困难，陷入恶性循环。

一些拉美国家在历史上就有这样的例子，落入了所谓“中等收入国家陷阱”。有的国家经过近十年的政策调整，才走出这个陷阱，但付出了惨重的代价。

个别南欧国家本属中等收入国家，却走了第三种途径。由于这些国家属于欧元区，有强有力的货币，国际收支平衡有欧元保护伞，并不见得马上表现为危机。现在“保护伞”已经撑不住了，我们会发现，这些国家原来没有走出“中等收入陷阱”，可能还要倒退回去。

由此可见，第二种途径是实现包容式增长的正确道路。它尊重和保护市场机制，政府提供必要的公共服务，是可持续的。

遗憾的是，第一种和第三种理解总是很有市场，原因多种多样。

其中之一就是，部分政府部门过分相信自身干预经济和社会发展的能力，对微观经济活动的不平衡反应过度，不太相信市场自身的修复能力，马上出台干预措施，结果往往适得其反，人为制造波动。

在社会层面，虽然不能指望大多数民众都从可持续性的长远观点来思考问题，以多贡献、少获取的理念来指导行动，但是大多数人愿意在机会公平、公正的环境之下，通过自身的努力赢得更好的生活。然而，在政策环境不友好，特别是机会很不均等的时候，想少付出、多享受福利的人的比例就会越来越大，舆论环境也会恶化。

第一种和第三种理解是不归之路，中国并非没有滑向这些歧途的可能。第二条是艰巨的改革之路，也是走向包容式增长之路。

中国正在努力走上第二条路。习近平主席在谈到“中国梦”的时候，强调要“保证人民平等参与、平等发展的权利，维护社会公平正义”，要让人民“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会”。

李克强总理向全国人大汇报的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少对微观事务的管理，完善和加强宏观管理，真正做到该管的管住、管好，不该管的不去干预，真正让市场起作用。”

这个方案还提出一些具体的任务，比如说大幅度减少、合并中央对地方的专项转移支付，增加一般性转移支付，取消不合理的行政事业收费，公平对待社会力量提供医疗、卫生、教育等公共服务，加大政府购买服务的力度。这些都对财政工作提出了明确要求。

2012年底的中央经济工作会议还指出，要按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的原则做好民生工作，这也是非常重要的。“守住底线、突出重点”，就是政府不能包揽所有的民生问题，而要关注什么是基本的需要？底线是什么？财政能不能可持续？承诺过多而收入不够，我们就会走向第三种途径，那是不归之路。

“完善制度、引导舆论”也很重要。有的民生政策，在制度上是不完善的，往往没有约束，容易导致帮了懒人却没有帮到穷人，我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人。当然还要“引导舆论”，舆论常常一提到民生就好像站在道德高地上，实际上民生是一个复杂的综合性问题，要兼顾“守住底线、突出重点、完善制度”。

全国人大通过的机构改革方案还提出一些方向性要求，其中，财政税收是特别加以强调的改革重点。

包容性发展要求把创造机会均等、平等发展、维护社会正义放在最为突出的位置，这些方面涉及广泛，而且往往同财政制度相关联，所以，财政部门既要加快自身改革，完善财税制度，也要积极支持配合相关改革，着重建立机制，促进包容。财政部门要加强调查研究，理清改革思路，提出发展建议。

改革是当代中国经济社会发展的不竭动力，过去30多年来，中国坚持市场取向持续不断的改革。在此过程中，财税体制作为改革的突破口和先行军，进行了多次重大变革，与各方面改革相配合，推动了经济、社会的根本性变革，国家的财政实力也不断壮大，财政状况总体健康。尽管改革和政策调整任务非常艰巨，我仍旧相信，我们已经站在新的起点之上，方向是明确的，也有一定的经验和理论准备，新一轮的财税改革会取得更为长足的进展。

来源：《新世纪》周刊 2013年第14期