食药总局三定方案：编制300余人 年底改革到县

"食药总局人员编制300余人，拟设司局17个。地方配套改革的指导意见最迟本周内下发，整体原则是，由地方政府负责主导改革的实施。"

"食药改革时间表“按照六、九、十二的原则”——尽快完成食药总局层面的组建，6月底实现省级机构组建，9月底地方市级机构组建完毕，年底县一级机构组建完毕。"

"食品监管模式稳中有进，其中原归属质监管辖的生产环节独立成司；原工商管辖的流通环节、药监管辖的餐饮以及农产品的流通环节，整合成独立司局；食品领域的监测，信息、形势研判等综合职能独立成司；各司之间将建立信息共享、会商衔接等机制，药品监管暂时沿用药监局设置。 "

"食药系统将实行属地管理模式。为避免地方保护主义干扰的可能性，食药总局拟新设10名稽查专员，专司检查督查地方食品安全执法工作。"

总局三百余人，年底改革到县

新成立的国家食品药品监督管理总局（下文简称“食药总局”）选择以一种低调的姿态登场，于2013年3月22日凌晨，在毗邻北京西二环的宣武门西大街26号院悄然挂牌。几乎同时，其网站也正式挂名“总局”，英文简称从SFDA变更为CFDA。在领导介绍栏里，暂时只有新任总局局长张勇的简历。

自3月10日国务院公布新一轮机构改革方案以来，备受关注的食药总局一度鲜有新闻。但内部却忙碌异常，改革所涉及的各系统的人财物梳理即是第一项最迫切且繁琐的工作。南方周末记者获悉，早在3月18日的国务院常务办公会上，食药总局的三定方案（定机构、定职能、定编制）已获原则通过，本周内将正式印发并逐级传达。有关地方改革的指导意见，亦将同期下发。

据悉，这个新组建的正部级机构人员编制三百余人，比原承担食品药品监管的几个部门相关人员“物理相加”人数有所减少，司局级机构亦有所减少。整合职能、优化组合、理顺机制，将是这个部门的头等大事。

“改革时间表也已确定，大体按照三、六、九、十二的原则，这是一道死命令。”致力于食药改革研究的国家行政学院副教授胡颖廉告诉南方周末记者。按照计划，2013年3月底实现总局层面的组建，6月底实现省级机构组建，9月底地方市级机构组建完毕，截至今年年底，随着县一级组建完毕，将彻底实现食药全系统的机构改革。

本轮机构改革，食药重组可算是最为复杂的部分。当前国内仅涉及食品安全的基层监管者就近百万人，未来一年既要实现新部门“人、财、物、事”的化学整合，又要避免出现改革过渡期的监管真空，新机构和各级地方政府都将面临大考。

3月28日，国家食品药品监督管理总局召开了司级负责人及直属单位领导班子成员会议。总局局长张勇尤其强调，改革的大政方针已定，一手抓监管业务，一手抓队伍稳定，要确保思想不乱、队伍不散、工作不断。

监管方案折中，检测资源重整

现在摆在新机构和各级政府面前的，不是要不要改革，而是怎么改。

“大部制将不可避免地带来机构规模扩张，进而给内部协调带来难度。”胡颖廉算了笔账，原国务院食安办设有6个司，原国家药监局有13个司局，再加上质检总局的食品生产监管司、工商总局的食品流通监管司，新机构会有近20个内设司局。

南方周末记者获悉，食药总局最终拟设司局17个，数字有所削减，除了办公厅、政策法规、宣教、国际交流等常态司局外，药品领域监管暂时沿用药监局设置。

食品监管层面，原先曾有一步到位，改分段监管为品种监管的设想，但最终基于承接旧有行政资源考虑，暂时选择了折中方案，分设三个司局掌管食品安全：

其中原归属质监管辖的生产环节独立成司。原工商管辖的流通环节、药监管辖的餐饮以及农产品的流通环节，整合成独立司局，此外，食品领域的监测、评估等综合职能独立成司。各司之间将建立信息共享，会商衔接等机制。

食药总局相关人士坦言，既有职能设置在运行一段时间后，将视成效而定下一步改革措施。

面对层出不穷的食品安全违法行为，新机构如何延续重典治乱的态势同样引人关注。

南方周末记者获悉，在此次食药改革方案中，未来可能专设负责食品安全的警种，同时归入公安部序列。但公安部和新部门之间如何实施双重管理，目前依然存在变数。有学者猜测，有可能在公安部增设食品药品监管部门，并派驻食药总局办公，与食药总局的稽查局实现司法与行政执法的对接和互补。这势必将进一步加大食品安全的执法和威慑能力。

按照机构改革“先行政，后事业”的惯例，除了行政机构的整合外，原属不同系统的检测中心等事业单位，此轮改革亦有了明确的去向。据悉，原属质检系统的食品检测资源将和药监系统的检测资源实现有机整合，从而组建由食药总局管辖的食品安全检测系统。

工商、质监“割肉”，基层改革地方主导

此次食药改革冲击最大的是工商、质监两大系统。正如学者分析，对这两个部门来说，与食品监管、检测相关的人才、编制、设备都要切出去，“就像割肉一样”。

南方周末记者获悉，3月19日，国家质检总局计划财务司已下发了《关于开展涉及食品相关工作摸底调查的通知》，要求各省局把地方上涉及食品监管的人财物事统一汇总，必须在一周内上报总局。

这份为食药改革而发的文件，其左上角印着“特急”两个大字。

山西某县质监系统的一位人士称，他们是在中午11点接到市局的传真，当时只给一小时，12点前就要统计上报，同时还征集本人意见，是否愿意去新的食药局。

相比之下，工商系统虽没有大的动作，却也是暗潮涌动，人心惶惶。

华东某市一位工商局食品监管负责人称，尽管省局不断召开座谈会，希望稳定军心，但是省内还是不断传出消息，有的地级市食品处负责人申请要去做办公室主任，也有县级食品管理者要求调离，总之就想留在工商系统。与之相反，也有人试图火线加入食品监管行列，一些人也把加入新部门看做晋升的机遇。

南方周末记者获悉，食药总局近期就将下发地方配套改革的指导意见，整体原则是，由地方政府负责主导改革实施，而不由哪个部门主导，以确保改革不受部门利益干扰。而强化基层监管的态度也会在指导意见中进一步强调。

此外，该意见建议地方参照国家模式，务必组建新的食品药品监管机构，即“食药监管不分家”。同时务必在整合职能的同时，整合所辖编制和资源。具体整合方案由地方视具体情况处理，诸如具体怎么整合，整合哪些机构，是否增设乡镇食品监管所等。

这样一份既有原则又不免弹性的指导意见，被认为将有利于充分调动地方改革积极性，平衡改革中的利益难题，顺利完成过渡期。

属地管理成定音，稽查专员保驾护航

相比之下，基层的食品安全监管者们更关心，这个新成立的部门是否会实行垂直管理。

垂直管理是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。从1999年初开始，工商、质监、药监部门先后实行省级以下垂直管理。这一模式被认为遏制了上世纪九十年代盛行的假冒伪劣产品和地方保护主义。

但从2008年开始，药监系统率先取消了垂直管理，改为属地管理。“从纯学术的角度说，这是一个败笔。”胡颖廉认为，2012年铬胶囊事件已表明，属地管理不利于遏制跨地域的违法行为。

学者们普遍认为，新成立的食药总局应实行省以下垂直管理，以避免地方保护主义卷土重来。不过，食品安全法规定，食品安全由地方政府负总责。

南方周末记者获悉，本轮改革食药系统将实行属地管理模式，以巩固地方政府负总责的既定格局。为避免食药安全受地方保护主义干扰的可能性，食药总局拟新设十名正局级稽查专员，将专司检查督查地方食品安全执法工作。

不过，双重管理的惯例也将持续，比如地方政府在本级机构人事任免上仍将要征集上级食药机构的意见。

在国家食品安全风险评估中心研究员、中国工程院院士陈君石看来，这次食药机构改革并不是一步到位。他指出，当前中国农业生产太分散，食品加工中小企业数量太多，远没有形成规模化，不能指望短期内就能完全解决中国食品安全问题。