高官法商新面孔

在李克强以总理的身份在人民大会堂首次亮相之后，中国政治生活中一种新的气象开始进入公众视野：数十位国企高管入仕，大量具有法学专业背景的政界人士也步入高官方阵。这一前所未有的现象使许多观察人士相信，具有专业经验的高级官员群体很可能比第一代领导人更成功地为中国创造出持久的政治秩序，从而形成一个取信于民、尽职尽责、高效运转的服务型政府。

国企高管从政并不是一个新话题。其大面积进入政坛，成为地方或中央部委大员，至少可追溯到中共十七大前后。十七大后的人事调整中，一些国企高管出身的官员即获重用，出任地方党政要职。这一趋势最近一、两年愈亦明显。今年到目前为止，除苏树林外，还有山西和河南两个产煤大省的国有煤矿集团的两位高管，分别当选两省的副省长。巧合的是，他们都是在1月23日任命的。

相对于中国过去主要从行政、政工系统选拔地方和部门主要领导的做法，选择有现代企业历练的国企高管担任地方和部门要职，尤其是地方一把手，这的确是一个突破。事实上，从发达国家看，企业家也是政治家最强大、最有实力的预备队。企业家来做政治家，优于没有从事过其他职业的职业政治家。因为企业家的务实、对社会现实的感悟、组织协调和管理能力都是来自其他社会阶层的人士难以比拟的。特别是经济建设还是中国各项工作的中心，由曾经做过经济，懂市场的人做地方领导，比无经济背景的领导，更加了解市场的一举一动，从而可能更使他们能够从容应对经济中出现的各种问题。

另一方面，中国地方政府的职能膨胀和结构臃肿，政府服务的低效和运作过程中的高成本，客观上也需要用企业家的精神去改造。企业家精神的本质是创新，而现在政府的一个通病则是服务成本居高不下，行政效率低下。各个部门、机构之间缺少授权、约束和决策辩论的正常机制，互相推诿和扯皮，政出多门，前后矛盾，很难协调行动，也没人为错误决策负责。这在中国政府的房价调控和三网融合的推进中有着鲜明表现。企业家主政地方和部门，用创新的精神和方法去推动行政系统的改革，客观上能起到改造政府官僚主义的作用，使政府像企业一样重视成本效益关系，有效运作资源，提高行政效率，实现高绩效。

当然，出身企业家的政府领导在施政中是否具有企业家的创新精神，给僵化的官僚系统带来生机，也受很多客观和主观条件的制肘，现实来看，并不乐观。极可能的是，国企高管主政地方后，改造政府的愿景只停留在客观需求和理论假设层面，却把做企业时形成的“独断”意识和“专断”作风带到政府的公共管理中来，从而成为所谓的“政治企业家”。这正是多数人担心的问题。

这里所讲的政治企业家，并不是指企业家主政地方后，把企业的那套行事作风带到政府中来——那只是个人的施政风格，而是指他们把政府作为一个企业来经营，以政府的“利润最大化”为实际的施政目标。诚然，政府官员需要有企业家的组织、协调和管理才能，但二者毕竟是两种不同的职业，从政和办企业的运行肌理和边界是截然不同的。如果说，企业家的责任是创造更多的财富和就业机会，那么，政府官员的责任就是治理好一个国家或地区，为这个国家或地区的人民提供好的公共产品，包括幸福与安全。

事实上，自2008年全球性金融危机以来，中国的社会和经济管理面临着越来越多的挑战，其长期繁荣和稳定基本取决于中央政府能否成功地应对这些挑战。在这种极其复杂的社会转型时期，如果仍然依赖政府官员的个人魅力和权威来管治整个社会，那么很多问题将会因为缺乏社会共识而变得无解。习李新政以来不断得到强调的“依法行政”、“依法治国”乃是面对各种新挑战的坚决回应，一大批具有法学专业背景的官员也随之在中国政坛脱颖而出。

法治不是一个形式，它是所有富于理想的执政者应该具备的理念和胸怀。没有懂法、守法、敬法的一大批官员，依法行政、建设一个法治社会就只能是一纸空谈。所幸的是，日益增多的具有法学背景的人士已开始在中国政界大显身手，一个普遍敬畏法律的社会亦当指日可待。

省部级高官的企业经验

企业家从政在西方国家被普遍接受，在中国也同样变得司空见惯。有着央企或者国企高管履历的从政官员，带来的可能不只是加倍的执行力及运转效率，还将有助于培植服务意识乃至推动政府职能的真正转变。

在整个三月，尽管中央高层的人事变动不断地刺激着人们的神经，但3月25日结束的黑龙江省十二届人大常委会第二次会议传出的一则消息还是引起了广泛关注：会议决定接受王宪魁辞去省政府省长职务的请求，决定陆昊为省政府代理省长。

41岁即官至正部级的陆昊在相当长的时间内之所以一直牵动众人的目光，除了其从政经历“一路年轻”，他从北京大学毕业后在北京清河制呢厂长达数年的国企工作经历同样为人称道。1995年，年仅28岁的陆昊受命于危难之中，出任连年亏损、有着5000名员工的北京制呢厂厂长，成为当时京城国企中最年轻的一把手。陆用不到三年时间，使制呢厂扭亏为盈，超额完成多项指标，从而升任北京市纺织控股（集团）有限责任公司党委常委、董事、副总经理。随后，陆昊又相继被任命为中关村科技园区管委会副主任、主任职务。知情人士称，“中国硅谷”一些最先进的理念变化都发生在陆昊主政期间。

从北京制呢厂厂长到中关村科技园管委会主任、北京市副市长、共青团中央书记处第一书记，再到黑龙省代省长，陆昊无疑呈现了从商界步入政坛的一份最新的完美履历。然而，陆昊并不孤单，和他一样从国企高管岗位走向省部级甚至更高级别高官方阵的至少还有新任公安部长郭声琨，财政部长楼继伟，工信部部长苗圩，国资委主任蒋洁敏，证监会主席肖钢，能源局局长吴新雄，福建省长苏树林，河北省长张庆伟，山西省长李小鹏，吉林省副省长竺延风等。对于这一大批高级官员而言，他们曾经有过的企业经验都会在其政治生涯中留下深刻的印记。

企业高管入仕虽然在中国政界尚未构成趋势现象，但的确有理由思考这样的问题：企业经验对政府官员来说有多重要？商界精英摇身一变成为受人尊敬的政治人物，在欧美国家随处可见，但在更早以前中国的高层政府体系里仍然屈指可数，卫留成是难得的范例。作为中国海洋石油总公司的掌门人，卫留成调任海南省省长乃至登上省委书记的高位——这在当时政界引起的震动几乎是前所未有的。惊喜、疑惑和担忧一度让许多观察人士纠结不已，不过卫留成随后带给这个南方岛屿的改变，很快向世人证明：企业家从政在西方国家被普遍接受，在中国同样也行得通，企业管理经验带来的可能不只是加倍的执行力及运转效率，还将有助于培植服务意识乃至推动政府职能的真正转变。

卫留成的央企高管从政并非无章可寻。事实上，它与中共党政领导干部交流的基本原则是一脉相承的。2006年出台的《党政领导干部交流工作规定》就明确表示：“实行党政机关与国有企事业单位之间的干部交流。选调国有企事业单位领导人才到党政机关任职，推荐党政领导干部到国有企事业单位任职。”

“卫留成之后，有越来越多的国企高管走入了省部级高官方阵。”有分析人士指出，这体现出中央对国企高管的培养选拔更加重视。伴随着中国经济的迅猛增长，政府面临的挑战也日益增多，懂市场、通经济、擅管理的复合型人才也就成了政界最稀缺、最宝贵的资源。

而央企或者国企高管经过培养和锻炼，最有可能成为当下急需的复合型人才。

目前正在推进的机构改革显然是2008年推行大部制改革的延续，相较此前而言，此次改革方案更注重政府职能的转变——改革是否成功关键不在于减少了几个部门，而在于政府职能和角色的转变，理顺部门职责的关系，打造完全意义的服务型政府。“而企业管理经验在这次政府职能转变中当大有作为。”受访的官员和专家都认为，企业家长期直接面对消费者，对消费者的需求了然于心，因此他们是最具有服务意识的一群人，也是最具有契约精神的一群人，他们知道政府与市场的边界在哪里，也更能体会政府对市场的过度干预所带来的可怕后果。

“国企高管从政对实现建设服务型政府的目标十分有利。”中央党校哲学与战略学教授段培君分析称，政府的定位应是服务型的，从过去对资源的计划管理转变到为企业服务、为经济建设服务，而国企高管出身的政府官员，往往对这个问题有比较深的认识和体会，通常能够做到换位思考。

事实上，不少省部级机构的党委一把手对来自企业的搭档在这一点上也表示欣赏。中石化总经理苏树林正式调任福建省委常委、省委副书记之后，福建省委书记孙春兰就立刻表示了赞赏：苏树林“在推进中国石化战略性结构调整、科技创新、资源优化和节能减排、国际化经营、做大做强企业等方面都做出了重要贡献。”

显而易见，国企高管从政可能带来的执行力强化也同样被公众寄予厚望。

曾为中石油董事长的蒋洁敏出任国资委主任的消息曝出后，就有分析人士预言，蒋洁敏丰富的企业运营经验，可以助其提出更具操作性的改革思路，央企改革的动力和效率也将大大提升。

楼继伟卸任中国投资有限公司董事长兼首席执行官、中央汇金投资有限公司董事长，出任财政部部长，分析人士称也是因为高层看重其坚定的执行力，有意加快推动财政体系的改革。据熟悉楼继伟的人士介绍，楼继伟行事务实，文风直白精炼，其论文《建立一个规范、有效的财政新体制》曾得到时任国家经济委员会副主任朱镕基的赏识。朱镕基出任上海市市长不久，楼继伟调任上海市经济体制改革办公室副主任。这些岗位历练足以证明楼继伟非同寻常的执行力，人们期待已久的财政改革或许再次成为楼继伟作为企业家从政的另类注解。

那些已经步入政界的国企高管的年轻化、高学历和非同一般的战略眼光和执行力，人们相信在实践中将被一一证明。与此同时，观察人士对国企高管从政的担忧也同样不舍不弃。中国社会科学院社会学所副所长陈光金表示，国企领导转任政府官员，不能成为政治企业家。因此他们必须把政府看作是民众委托的提供公共产品的权力机构，而不能把政府当企业去经营，更不能仅仅为政府自身的利益而使其公司化。“政府行为企业化是一种巨大风险，政府将滑入单纯追求效率的泥淖。”陈光金说。

法学背景高官亮相

依法治国的理念，不仅需要在最高层体现，更是涉及到整个社会经济的方方面面，需要从中央到地方、从社会管理到经济建设等各个领域都遵循依法治国的理念。

2013年全国两会之后，新一届中央政府正式亮相，李克强当选为国家总理，将执掌未来一段时间的国家行政事务。

与以往相比，本届政府在年龄、专业背景、成长环境等多个要素上均特色鲜明。其中，新任总理李克强的法律专业背景，令人眼前一亮。纵观国际政坛，法律背景的学者从政，在主流国家较为常见，而在中国的政治传统中，这一特点一直不甚鲜明。

近年来，有关“理工科政治家治国”和“文科政治家治国”的争论从未间断，两者各有所长，哪一个更适合当代的中国？本届政府中，以李克强总理为代表，法学背景的官员数量明显上升，“法律人”从政，或成为今后一段时间的官员结构走向。

高官法律背景成亮点

盘点新一届政府中法律背景的部级以上官员，具有法律教育背景的不在少数。

据公开资料显示，新当选的国家领导人中，国家主席习近平和副主席李源潮都拥有法学博士学位，国务院总理李克强则是北京大学法律系的毕业生，并拥有经济学博士学位。最高人民法院院长周强毕业于西南政法学院，最高人民检察院检察长曹建明则是华东政法学院的校友，两人均拥有法学硕士学位以及司法系统的长期执业经验。

此外，2013年全国两会之后，十二届全国人大常委会副委员长中也增加了两位深具法律背景的领导，分别是原最高人民法院院长王胜俊和曾经担任过最高人民法院副院长的民革中央主席、法学博士万鄂湘。

据《法人》记者统计，新一届政府的省部级以上党政主要领导中，至少还有全国政协副主席王正伟、文化部长蔡武、农业部长韩长赋、国家安监总局局长杨栋梁、国务院侨办主任裘援平、国务院法制办主任宋大涵、贵州省省长陈敏尔、国家粮食局局长任正晓等，经历过专业的法学教育。

“在十八大之后，国家更加强调依法治国、依法行政，发挥人大监督作用，所以说在法律方面是不断强化的。”在接受《法人》记者采访时，国家行政学院刘旭涛教授说。

不过刘旭涛认为，尽管法学背景的高官明显有所增加，但还是形不成主流。现阶段政府高官知识结构以理工科及经济背景为主的特点，尚难以改变。刘旭涛认为，法律的作用更多是一种工具，如果政府内既有法律教育背景又有经济教育背景的领导增多，才是最合适的。

“就是说在强调经济重要性的同时又有法律意识。“刘旭涛告诉《法人》记者，抓经济建设不能没有法律的约束。

而在财经法律评论员、北京市中永律师事务所合伙人刘兴成看来，本届政府中法学背景的官员增多，主要是两方面的原因。

首先是对新形势的适应。改革至今，仅仅在经济体制改革方面入手是无法打开新局面的，而要进行全方位的经济体制改革、社会体制改革和政治体制改革，需要把权力关在制度的笼子里，呼唤法学家治国。

其次是对人民群众权利意识和法律意识增强的适应。只有推行依法治国，才能满足人民群众日益增长的公平、正义需求，民众才能心服口服地拥护党和政府的路线、方针和政策。

“因此，本届政府中法学背景的高官较多，是历史的必然，不是偶然现象。”刘兴成告诉《法人》记者。

“理工科政治家治国”和“文科政治家治国”

此前，舆论就长期存在“理工科政治家治国”和“文科政治家治国”哪个更有优势的探讨，本届政府中官员教育背景的微妙变化，更加剧了学界的关注。

“文科政治家”在西方主流国家和我国港澳台地区较为明显，而在国内则并不突出。数据显示，美国参、众两院的议员有法学背景者高达60%-70%，而美国的历任总统中，大多具有法学背景，许多甚至是律师出身。

刘兴成认为，针对“理工科政治家治国”和“文科政治家治国”孰优孰劣的探讨，对提升中国的治国理政水平有重大意义。治国理政是个科学问题，也是专业问题，遵循治国理政的科学规律，让更适合的政治家从事治国理政的职业，无疑是利已、利国、利民的好事。

“此前的‘理工科政治家治国’现象，正是中国实现工业化、现代化的时代写照；而‘文科政治家治国’更能体现‘以人为本’的执政理念，把人民群众当作执政者力量的源泉。”刘兴成说，法学背景的官员更具从政优势，是全世界的一个现实。政治家和官员应当是制订规则和执行规则的人，政府应当是裁判，而具有法学背景的人对制订规则和执行规则自然是熟门熟路，可谓做了自己最擅长的事。

对于两者孰优孰劣的问题，刘旭涛教授则认为，往届政府中，工科及经济背景的领导较多，是由我国特殊的制度环境造成的，一直以来我国都以经济建设为中心，所以很多领导是从工业企业界上位的。刘旭涛表示，另一个方面的原因是我国政府一直对经济关注比较多，这样的现实也造就了经济背景官员相对较多的局面。

但新一届政府的各级领导，基本是在文革之后成长起来的，他们的教育背景相对专业，视野更加开阔，其中不乏科班出身的法律专业人才，也体现出依法治国方针越来越受到重视。

“在未来，只要中国还强调依法治国、依法行政，那么法律背景的高官肯定是越来越多。”刘旭涛教授认为，依法治国的理念，不仅需要在最高层体现，更是涉及到整个社会经济的方方面面，需要从中央到地方、从社会管理到经济建设等各个领域都遵循依法治国的理念。

法治进程将推进

尽管本届政府中法律背景的高官数量有所上升，但法学背景政治家的数量仍不占优势，与世界主流强国相比，还有相当差距。

除数量比例偏低外，相当一部分官员是担任高级职务后接受的继续教育，与传统意义上的法律科班出身并不相符。此外，分析对比新一届政府中省部级以上高官中的法律背景者，中央领导人及部委负责人明显多于省市党政主要负责人。

“越来越多具有法学背景的官员进入高层，将极大推动‘依法治国’的进程，这是显而易见的。”刘兴成认为，大批政治家特别是国家领导人具有法律教育和职业背景，是推进“依法治国”进程的象征之一。

刘兴成特别向《法人》记者列举了国务院总理李克强的两件轶事：在2013年两会记者招待会上11次明确提及“法”和法律术语；在2013年3月17日回答美联社记者关于黑客攻击的问题时说，“没有根据的指责是有罪推定，希望双方多做一些维护网络安全的实事。” 法治政府的形象呼之而出。

刘旭涛教授也认为，在整个行政体系中经过法律专业培养和训练的官员越多，行政机构的法律意识、守法意识也就越强。法律背景的高官数量上升，必然有助于法治进程的推进。

当然，高层官员具有法学背景，并非解决全部问题的利器，法治理念的执行，仍需要靠各级地方政府的上传下达，仅高层有法制意识，地方执行不到位也是徒劳。

“前些年就曾出现过一些问题，从事法律工作的人陷入到一个尴尬的境地当中，尤其是当涉及宪法、行政法等公法领域的时候。”刘旭涛说，私法领域的情况还相对好一些，公法领域则很令人担忧。

“包括现在的法院、检察院等司法机关，我们只能说是‘相对独立’吧。”刘旭涛教授告诉《法人》记者，十八大以后，政府对以往的一些做法进行了稍微的“纠偏”。现在又有了大量具有法律背景的各级领导人，对于依法治国肯定是一个促进。但是，科学的理念和政策应有持续性，不宜出现中间停滞的状况。

行政体制改革任重而道远

在不同的历史时期，领导人的学术背景和个人经历肯定是不同的。不应仅仅把希望寄托在政府官员的身上，考察中国未来的发展前景，更多的是要考察中国的政治制度以及其运转情况。

从今年两会召开前夕，敏感的舆论就开始猜测政府人事调整的各项结果，包括各省市、部委主要领导职位的变动、政府机构改革以及因此将影响的执政风格和民生走向。

有人用“凸显时代特点”来形容本届政府。认为本届政府在知识化、年轻化、科学化上均有所突破和创新。学者型官员频频上位、以蒋洁敏、肖钢为代表的国企管理者走上政坛等，均被认为是本届政府凸显时代特点之处。

那么，新形势下新政府的新特点，具有哪些积极意义？将给未来一段时间的中国社会经济带来哪些影响？行政体制改革尚有哪些问题需进一步改进？就相关问题，《法人》记者专访了中南财经政法大学廉政研究院院长、政府管理问题专家乔新生教授。

新一届政府的时代特征

“本届政府的主要领导成员大多出生于中华人民共和国建国以后，并且在改革开放以后接受正规的高等教育，因此，在思维方式和价值理念方面与过去的国家领导人完全不同。”乔新生认为，现任领导人在大学接受教育时，接受的是中国最好的高等教育。而之后，中国的高等教育水平不断下降。从这个角度来说他们是幸运的。

本届政府中，具有高学历的官员占据了绝大多数，大批官员拥有研究生学位，相当一部分官员接受的是正统的专业教育。随着建立服务型政府的不断深入，法学、历史和哲学背景的官员逐渐增多，这被认为是政府转型、管理创新、依法治国、以人为本等执行理念的需要。

此外，本届政府中，多位来自大型企业的管理者走上省部级领导岗位。如新任国务院国资委主任蒋洁敏原是中石油董事长、新任证监会主席肖钢原是中国银行董事长、新任财政部长楼继伟原是中投公司董事长等。这些企业管理者的角色转变，也成为本届政府的一大特色。

舆论认为，有企业管理经验的政治家更有市场经济理念和法治意识。因为企业要治理得好，必须遵循科学的企业法人治理结构，以及法律政策的规范行事。

年轻化，是本届政府的另一大亮点。据数据不完全统计，现任的省部级以上领导干部中，1960年以后出生的“60后”多达161位，其中担任省委常委的118位，担任省部级正职的有7人。高学历、高视野、从政经验丰富，被认为是这个群体的主要特征。

官员知识结构应多元

尽管法学、哲学等文科背景的领导人增多被认为是好现象，但在乔新生看来，中国的法律学者经常有一种错觉，认为现在中国政府官员中的法学背景非常重要，他并不这样认为。在他看来，不应对中国的法学寄予过高的评价，也不应对曾经学习过法律的政府官员给予不切实际的想象。

“在现代市场经济社会中，规则固然重要，但是还要看规则的性质，以及规则的价值取向。”乔新生对《法人》记者表示。在学术上曾经有人讨论过，中国的国家领导人从革命家治国到理工背景政治家治国经历了半个多世纪，现在终于实现了法学家治国。

乔新生表示，这是一种非常美好的想象。因为在不同的历史时期，领导人的学术背景和个人经历肯定是不同的。不应仅仅把希望寄托在政府官员的身上，考察中国未来的发展前景，更多的是要考察中国的政治制度以及政治制度的运转情况。

乔新生认为，领导干部的选择应当海纳百川，五湖四海。在官员选拔时，不应简单的拘泥于某一专业背景，而应该让各个专业、各个层面的人才都有机会参与社会管理，组建多元化的政府领导人格局。

“当年英国首相梅杰只有高中学历，但这并不妨碍他成为英国的首相。现在许多政府官员拥有博士学位，这并不表明他们真正拥有科学研究的能力，也不表明他们具备了博士应当达到的学术水平。”乔新生指出，在当前中国，应宣传官员的法制理念和政治操守，刻意地淡化官员的学位或者学历，否则将出现新一轮的教育腐败现象。

“讨论政府领导的身份背景以及学历问题，从历史上来看有一定的合理性，但是从长远来看，这不是一个令人感到高兴的话题。”乔新生说，不管官员是来自于企业还是来自于下级政府部门，都必须以自己的光辉业绩赢得公众的信赖。但遗憾的是，现在许多地方政府官员深居简出，根本不与普通民众接触，因而不可能真正得到公众的拥护。

把权力关在笼子里

不久前，国家领导人曾经表态，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。乔新生认为，这是一种政治自觉，表现出国家领导人在依法治国的过程中，已经充分意识到限制政府权力的重要性。

有观点分析，近年来，网络等舆论揭发的重大违规违法事件，大都受到处理，与以往相比，这是明显的改观，本身就体现了政府对于民意的重视以及依法治国的决心。

“中国的宪法已经写进‘依法治国’，但是越来越多的学者意识到，依法治国有两种不同的表现形式：一种是依照法律控制国家权力；另一种则是依照法律控制公民的权利。”乔新生认为，能否把“把权力关进笼子里”这样的理念落实到实处，人们还需拭目以待。

乔新生对《法人》记者表示，在学术界有一种说法，“法官是法律的自动售货机”，政府官员依法办事就是要严格依照法律规定的程序办事。现在看来，社会关系纷繁复杂，如果在现实生活中处处循规蹈矩，就不可能真正为公众提供良好的服务。

正因为如此，越来越多的国家在行政管理方面强调充分发挥政府官员的主观能动性。从这个角度来说，具备一定的法律规则意识及其他教育背景只不过是政府官员从政的一个基础和前提条件，要想真正做到成为一个非常优秀的政府官员，还必须能够体察民情、实实在在地为公众提供切实的服务。

乔新生表示，我国行政体制改革中多次陷入误区。如过去为了解决干部老龄化的问题，提出了年龄的一刀切概念，现在为了解决干部的知识化问题，促使大量的党政干部在职攻读硕士、博士学位等。

“可以非常坦率地说，中国的领导干部群体很多都是不合格的。”乔新生认为，解决这个问题的出路不是看他们是否有法学背景，也不是看他们是否具备了博士学位。而是看他们是否能够真正为公众提供良好的服务。

乔新生说，中国的行政体制改革任重而道远，从目前的情况来看，许多地方的政府官员素质之低下，令人扼腕叹息。解决问题的根本出路就在于：加快民主政治发展的步伐，让更多德才兼备的官员走上领导岗位。

“如果没有优胜劣汰的机制，没有充分发挥民主选举的功能，那么要想提高官员的素质毫无疑问是缘木求鱼。”乔新生说。