有进步，但期待能更完整——2013年预算报告点评

编者按：一年一度的两会，2013年因为换届而被赋予了特别的意义。

在中国的现实语境中，政治周期的变化往往深刻地影响着经济周期。也正因为如此，这场政治盛会有着不可忽略的经济意义。

可以看到，换届之后，许多地方都定下了GDP与固定资产投资增速的新目标。而钱从哪来，成为地方官员们最为操心的一个问题。

两会上提交给全国人大审议的预算报告显示，2012年中央财政收入占全国的一半以上，这些收入中的近2/3用于返还和转移支付给地方。不难想象，这块蛋糕有多甜美。

本届两会上，因进入深水区而一度迟滞的改革，重新回到中心话题。无论是总体改革还是各个领域的改革，公共政策的风都在往市场化的方向吹。

更多的委员与代表们，则在学习与练习如何参政议政。争论的一个焦点在于如何在高速增长中真正还富于民，增加福利与减少税负成为两种响亮的声音。无论何种政策选择，都关乎中国人的福祉与未来中国的竞争力。

本期“新周期”专题，解读预算、捕捉政策风向、聚焦公共议题。

社保基金首次纳入预算，显示了预算编制的进步，值得一赞。但人们还在期待预算编制能更完整、介绍更详尽，比如能包括全部的中央部门预算以及金融行业的国有资本收入和庞大的外汇储备资产收益情况。

2013年送交全国人大审议的中央和地方预算报告主要包括四个部分：公共财政预算、基金预算、国有资本经营预算以及社保基金预算。其中社保基金的内容是首次增加的，显示了预算编制机构在实现全口径预算编制和披露上的努力，值得一赞。

不过，距离一部编制完整、介绍详尽的预算，仍有一定距离。现仅就几个较为突出的重要问题提出来，求解于各位人大代表和预算编制机构。

一、中央部门预算看不到、看不清

年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，对中央本级部门预算2012年的执行情况，以及他们的2013年预算草案，依然未做任何介绍，普通公众无从了解。

而参会的全国人大代表，则有领到一本中央部门预算草案。2013年编制部门预算的中央一级预算单位共有167个，但人大代表们看到的草案中，报送全国人大审议的部门预算只有98个部门，其中有国务院相关部门68个，另有中共中央直属机构、人大办公厅、政协办公厅等30个中央一级预算单位。人大代表同时注意到，他们审议的中央部门预算所提供的信息非常有限，每个部门的预算只有二个表格，一个是“2013年收支预算总表”，另一个是“2013年财政拨款支出预算表”，外加一个只有几百字的“财政拨款指标注释”，与一些地方（比如广州市）公布的较为完整的部门预算相比，差别明显。

二、人大代表请审议中央如何分配巨大的财政资源

从每年的全国财政预算收入执行中可以看到，中央财政分享最大的也是最容易增收的税种，这些年中央

财政收入所占的比例都在50%以上，2012年的情况也不例外。2012年中央财政收入总量（含赤字）为64332.42亿元，而地方财政收入在收到中央的税收返还和转移支付之前是61077.33亿元。显然，中央掌握的财政资源要大于地方的总和。

中央财政收入中用于本级的支出只有18764.8亿元，而用于对地方税收返还和转移支付的却是45383.47亿元。这意味着中央所担负的分配资源的责任要二三倍于它的直接事权，中央的大量工作是如何来重新分配这些巨大的财政资源。

但从这些年我们所看到的人大代表对预算的讨论中，绝少看到人大代表对中央和地方财权的这一安排发表意见。与此有关的种种方面——比如中央财政分配权与它所获取的信息是否对称；中央财政资源分配所产生的交易成本以及与此紧密关联的公共资源使用效率；事权配置及责任；如何尽可能地压缩权力寻租空间等等——人大代表如何更积极地深度介入审议？在公共资源的分配和使用上，我们不仅希望看到他们明确地表态YESORNO，还希望他们说出WHY。

三、最赚钱的金融业，消失在国资收入中

从预算报告中可以看到，2012年中央国有资本经营收入中，共有25个行业的国有资本经营缴交了950亿元的利润收入，但是，没有看到金融企业、中国人民银行、房地产等行业和单位提供一毛钱的利润收入——按照财政部制定的政府收支分类科目，这些行业和单位是列在应该缴交利润收入的名单中的。

金融业目前是中国最赚钱的行业，而他们中的绝大部分都为国家所有或控股。以银行业为列，几大上市银行都为国家绝对控股（如工商银行国有股本比例为70.73%，农业银行为79.36%，建设银行为57.14%，中国银行为67.64%，中信银行为61.85%），不仅盈利丰厚，分红也很可观。据不完全统计，在16家上市银行中，国有资本所占权益至少有2.7万亿元，仅2011年所分得的红利就至少在1500亿元以上。银行分得的这些红利是如何安排的？为什么没有缴纳到国有资本经营预算收入中？

比如，工商银行的年报显示，汇金公司和财政部分别持有其35.43%和35.30%的股份，顺理成章，财政部应该收到了工商银行2011年的利润分红250多亿元。那么财政部收到的这些红利又都去了哪里？财政部为什么没有将自身列在它制定的政府收支科目里应该缴交利润收入的单位名单中？

四、外汇储备之谜

众所周知，中国是外汇储备最多的国家，央行在2013年1月发布的金融统计数据报告显示，截至2012年年末，国家外汇储备余额为3.31万亿美元。广义而言，外汇储备是指以外汇计价的资产，包括现钞、国外银行存款、国外有价证券等。中国外汇储备

的结构没有对社会明确公布过，据估计，美元资产占70%左右，日元约为10%，欧元和英镑约为20%，依据来自国际清算银行的报告、路透社报道以及中国外贸收支中各币种的比例。这些资产是国家的，属于全民所有，假设这每年能有哪怕是1%-2%的收益，每年对国家预算收入的贡献，理论上计算就应该有3千亿元左右人民币。但是这些巨大的资产的真实状况，收益情况以及收益如何安排，每年的预算报告里却从未提及。

我们期待着，国家预算收入中，“非税收入”（103类）里的“国有资本经营收入（06款）”、“国有资源（资产）有偿使用收入（07款）”、“其他收入（99款）”，以及这些款下所有的“项”和“目”；“贷款转贷回收本金收入（104类）”和“债务收入（105类）”下所有的“款、项、目”都能够详细公开。

唯如此，预算草案和预算报告，才能真正完整，并如人大财经委所要求的那样“将所有政府性收入和支出全部纳入预算管理，健全政府公共财政预算和其他各项预算之间功能清晰、有机衔接的政府预算体系，……细化预算编报内容，增强预算的透明度”。

（作者为公共预算观察志愿者）