关键问题是大部制能否遏制部门利益

此次改革是在过去六次，特别是2008年大部制改革基础上的延续和深化，改革以问题导向切入，提出阶段性改革目标，当然，也给未来改革留下了空间。政府机构改革和职能转变，最重要的是让人民满意，这是改革的最终目标。

此次改革着眼于市场化趋向，加快完善社会主义市场经济体制，做到政府有所为有所不为，既为市场经济发展营造良好环境，又能够有效弥补市场机制的不足。

市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式，主要在于它有一些明显的优越性。首先，这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本；其次，这种管理模式能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门、多头管理；再次，由于实行相近业务的统一管理，因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。

众所周知，新中国成立后，我们搞了30年的计划经济。计划经济的一个显著特点是，部门设置多，实行条条管理，部门专政。比如，当时的机械工业部下设九个部，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的。那是典型的计划经济的产物。随着计划经济体制的解体和市场经济体制的确立，政府部门必然要进行调整。从1982年开始，我国先后进行过六次大的行政管理体制改革。其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。可以说，从纵向比，我国现在的政府架构与计划经济时代完全不可同日而语，已经发生了很大变化；但从横向比，特别是与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然过多。比如，经过新一轮大部制改革后，国务院的组成部门仍然有25个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。当然，部门数量多少不应该是衡量一个政府管理优劣的唯一依据。但大量事实证明，政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理问题，是国民普遍都能感受到的。

由此可以说，只要实行市场经济体制，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看，由计划经济转向市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。

实行大部制管理模式，是不是与小政府的目标冲突呢？这是一种误解。“小政府，大社会”是人们期盼政府规模不要太大，不要把更多的钱花在政府自身。但政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。因此，“小政府，大社会”和大部制是两个不同的概念，二者都有其特定的范围，不应该简单地等同或对立。退一步说，即使在“小政府”内部，也不可能是“一锅粥”，而是要设置必要的部门，各司其职，对社会进行管理或提供服务。这就是说，即使政府规模较小，内部也需要科学分工，而大部制正是适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。

实行大部制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，改“九龙治水”为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”。同时，通过政府部门的整合调整，能进一步理顺各部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通环境，这对提高行政效率、降低行政成本也具有重要意义。

但是在我们这样的体制下，大部制改革怎样才能达到预期目的？2008年第一轮大部制建立过程中遇到的阻力，现在依然存在，这些都是我们要关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就显得更加重要。再比如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重叠。还比如，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。大部制改革实行已有五年，当前有三个问题尤其值得关注：

第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为大部制的权力监督提供保障。

第二，大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一，即扼制由“权力部门化，部门利益化，利益集团化”导致的政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。

第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖党政、人大等系统，因此跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常重要。

政府机构改革不能只换一套“马甲”

毛寿龙

中国人民大学公共政策研究院执行副院长

本次机构改革方案，有利于铁路部门的职能转变。因为铁道部撤销后，拆分为行政管理职能和市场职能两个部分，实行政企分开。这个改革应该是历史的欠账，因为很多类似的计划经济部门早在15年前就进行了类似的改革。这些部门都完成了市场化改革的使命。

计生委职能转型，从人口控制到人口服务，人口服务职能与卫生部类似，拆分后并入卫生部，显然是适当的选择。不过遗憾的是，一胎政策未变，因之导致的人口问题将继续严峻。

食品和药品监管部门合并，升为总局，这个改革前景不是很明朗，看起来是为解决严重的食品和药品质量问题，但实际上两个机构合并，加上升级，作为解决问题的方法是否有效，还有待观察。实际上，食品和药品问题，主要是相关决策、执行和监督的问题。这些问题的核心，否某个机构级别高不高，也不是是否要综合食品和药品质量监督力量，而是更好地完善食品药品质量法律和政策的制定、执行和监督的问题。

新闻出版总署和国家广电总局合并，也是历史欠账。这些部门产品类似，管理职能也类似，机构林立还导致行政分割，相互扯皮，做纸媒不能做电视，做电视不能做广播，做广播不能做纸媒和电视，导致资源极大浪费。

因此，此次改革，有三个方面只是解决了历史欠账问题，计生委改革还不彻底。重组海洋局和能源局，是要解决当前特定的问题。整体上可以说是稳步推进，今后依然有很大改革余地。

今后改革的余地，主要是如下三个方面：

一是国有企业改革，需要取消行政级别。按照行政级别方法来管理国有控股企业，依然是计划经济的做法。过去的改革，一个计划经济的部门，拆成几个公司，还是副部级。实际上是企业走出了政府，但依然是机构林立，只是换了一个“马甲”。国资委成立后，虽然是特设机构，其实在国务院内，实际上还可能高于一些内阁部。铁道部拆分后成立公司，如果不取消行政级别，人员继续按照计划经济的管理方法，国有企业改革其实只是换了“马甲”而已。拆了一个正部级机构，多了几个副部级机构，多了更多的高官位置。机构改革，说是精简，结果只是名义上精简了，但政府机构精简，是以其他高级别的“马甲”的膨胀为代价。机构改革的成果，显然是大打折扣。

二是事业单位改革，也要取消行政级别。目前按照行政级别的方法来管理事业单位，也是计划经济的做法。很多事业单位，现在都是正部级，很多高校，都是副部级。这些正部、副部的机构，吸引了众多想当官要待遇的人。很多行政官员在官僚系统没有升官的机会，纷纷转向这些机构任职。这些人实现了升官的理想，政府也安排了一些人当官，但是这些“马甲”却束缚了中国科研和教学的发展。现在，事业单位行政化，研究项目的设立，科研和教学考核，都带有很强的行政色彩。事业单位改革，不去行政级别，不可能去行政化，事业单位的任何改革都不会有真正的成果。

三是政府自身的改革。政府要强化政策的专业化，不能通过单独的行政机构来强化部门决策。发改委虽然是国务院决策咨询部门，但是它是行政部门，其决策依然是部门决策。国务院研究室、参事室也是研究部门，但是没有起到公共政策决策的作用，只是辅助性的决策，最后变成了秘书班子，或者一般性的点缀。在总理层理顺总理公共决策机制，给常务会议决策提供强有力的决策支持，把决策变成公共决策、民主决策，尤其是专业化决策。总理常务会议成员为重要的内阁部。

显然，未来的改革，取消企业和事业单位的行政级别，政府不崇尚行政级别，而重视公共政策的决策、执行和监督，才是重点。机构调整，要尽快解决历史欠账，然后在取消行政级别、完善机制的基础上，重组机构，迅速理顺国务院的基本组织职能框架。

这些方面的改革，都是改革基本功的训练。没有这些改革，未来国务院的基本框架就很难形成。当然，除了这些基本功，还要逐个考察现有政府部门的性质，以及如何确定其适当的地位。