今年城镇化率目标很克制 仅增0.77个百分点

从去年年中以来一直被热议的2013年城镇化率，其预期目标的设定相当克制。

3月5日，国家发改委向全国人大提交《关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》（《报告》）：2013年，中国城镇化率预期达到53.37%。

“53.37%的城镇化率是合理的，之前城镇化追求速度和数量的增长，现在更多强调质量。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说，中国城镇化增长率多年来一直维持在一个百分点之上，而2013年预期仅增长0.77个百分点。

根据官方公布的数据，过去五年，中国城镇化率由45.9%提高到52.6%，转移农村人口8463万人。（编注：城镇化率与全国非农业户口人口所占比重并不一致。据新华社报道，公安部副部长黄明6日说，2012年全国非农业户口人口所占比重为35.29%。）

上海交通大学经济学院教授陆铭则认为，今年城镇化率目标设置，更多的是考虑到宏观经济形势，“如果就业没增长，城市的常住人口怎么会增加？”

按陆铭的理解，“如果城镇化政策倾向于内地，而内地创造就业能力不强，整个城镇化增速就慢了”。

“合理控制”表述模糊

上海交通大学经济学院教授陆铭的看法是，关于“特大城市和大城市要合理控制规模”的表述比较模糊，如果是通过市场力量，房价本身就是控制城市规模的机制。如果通过行政性力量来发展城镇化，代价不菲。

城镇化政策是否会倾向于内地，尚不得而知。可以确定的是，对大城市规模进行适当控制，已在政府视野之内。

3月6日，国家发改委主任张平在十二届全国人大一次会议的记者会上透露，如果顺利，城镇化发展规划今年上半年可能出台。此前一天，国务院总理温家宝所作政府工作报告，对大中小城市和小城镇作出“定位”：“特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用；中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”

《报告》则进一步阐述：“将从实际出发，因地制宜，发挥大城市辐射作用，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能，在资源环境承载条件较好的地区培育发展城市群。加强区域规划、土地规划、城市规划的协调衔接。引导和规范新城新区健康发展。”

“将积极推进城市群建设，全面提升东部城市群发展水平，在中西部资源环境承载能力较强的地区培育壮大新的城市群。”新华社援引全国政协委员、国家发改委副主任徐宪平6日的表态说。

徐宪平表示，城镇化发展规划的编制思路之一，是“以城市群为主体形态”，优化城镇化空间布局和城市间分工协作，促进大中小城市和小城镇协调发展。

李佐军说，最近十多年来，城镇化方针一直是大中小城市和小城镇协调发展，但有些大城市和特大城市因为人口聚集过快，造成了一些比较严重的城市病，所以在实际过程中对城市规模的扩张是有所限制的。

陆铭的看法是，关于“特大城市和大城市要合理控制规模”的表述比较模糊，如果是通过市场力量，房价本身就是控制城市规模的机制。如果通过行政性力量来发展城镇化，代价不菲。

陆铭指出，和中小城市相比较，大城市更能发挥产业集聚和吸纳就业的功能，而在城镇化过程中，政府往往将经济资源往中小城镇引导，投资效率极低。

“人的城镇化以就业为前提，就业需要企业提供。现在的情况是，一些地区圈地后大搞开发区建设，却吸引不了企业，这样的城镇化没有效率。”陆铭说。

“行政等级”掣肘城镇化

“提的是小城市和小城镇都发展，但行政等级低的城市是得不到同等发展条件的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，体制改革没到位，政府主导的城镇化建设大格局还没改变，城镇化发展过程以及现行体系还有很多不合理的地方。

李佐军提到一点——受行政体制影响，中国的城市分行政等级，等级越高的城市，发展权力越大。

“提的是小城市和小城镇都发展，但行政等级低的城市是得不到同等发展条件的。”李佐军认为，体制改革没到位，政府主导的城镇化建设大格局还没改变，城镇化发展过程以及现行体系还有很多不合理的地方。

他认为，城镇化发展比较好的状态是，为各种不同规模的城市创造平等竞争的条件，消除农民进城障碍，让人口和生产要素在不同规模城市以及城乡之间自由流动。

就自由流动，温家宝3月5日在政府工作报告中提出了“自由迁徙”的概念，要求加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇“基本公共服务”覆盖常住人口。

“使在城镇已稳定就业和居住的农民工及其家属有序转为城镇居民。”《报告》说。

“在实现‘一元化’户籍制度改革前，推进城镇化过程中‘亦城亦乡’模式所引发的家庭问题需引起重视。”全国政协委员、经济学家厉以宁昨日说。据新华社报道，当天下午，厉以宁参加了“积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量提案办理协商会”。

徐宪平昨日在同一场合说，将统筹推进户籍制度改革和“基本公共服务均等化”，逐步解决农民工及其随迁家属落户城镇问题，力求实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、最低生活保障、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

地方财权分配难题待解

单纯依赖财政支出，无疑会令财力已捉襟见肘的地方相当为难。全国人大代表、广西柳州市委书记郑俊康告诉新华社记者，在当前城镇化进程中，地方扮演着主要角色，但是在财力配置上并不匹配。“很多地方只能靠‘土地财政’来勉强支撑，而且个别地方财政透支严重。”

随之而来的问题是，最难解决的农民市民化成本问题。

“农民进城的门槛还是太高了，要找工作，要消费，要买房、租房，农民要花很多钱，一般农民进不起城。”李佐军说，越大的城市，农民进城的门槛越高，怎么降低农民进城成本，或是今后城镇化改革的一个核心问题。

新华社援引有关研究部门的测算称，仅公共服务，一个农民工市民化就要花费10万元。

新华社旗下的《经济参考报》援引的数据来自财政部财政科学研究所博士后冯俏彬的研究。冯俏彬的结论是，将现有15863万已在城市居住的农民工市民化的总成本为18091.58亿元，若要在2020年完成这一任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2261.45亿元。理论上讲，在上述18091.58亿元总成本中，中央政府应当主要承担随迁子女教育成本和社会保障成本，共计4152.83亿元；地方政府主要承担社会救助、保障性住房成本，共计13938.75亿元，其中东部地区政府要承担9115.94亿元，中部地区政府要承担2453.22亿元，西部地区政府要承担2327.77亿元。

“支持以市民为核心的城镇化是财政的重中之重。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康5日在全国“两会”间隙向记者表示。

问题是，单纯依赖财政支出，无疑会令财力已捉襟见肘的地方相当为难。全国人大代表、广西柳州市委书记郑俊康告诉新华社记者，在当前城镇化进程中，地方扮演着主要角色，但是在财力配置上并不匹配。“很多地方只能靠‘土地财政’来勉强支撑，而且个别地方财政透支严重。”

郑俊康希望，国家一方面要优化中央与地方之间财权、事权分配，另一方面要进一步健全城镇化发展的硬性标准，制定完善更科学合理的评价机制，避免城镇化演变成为追求政绩、好大喜功的“形象工程”。

李佐军表示，城镇化建设，政府并不缺钱，对于政府财政预算来说，这是个分蛋糕的问题，要在财政预算上重新合理分配。

周小川：城镇化融资可考虑市政债

全国政协委员、中国人民银行行长周小川说，“应该讲，城镇化过程中，尤其是基础设施、公用设施方面，可以借鉴国际上的金融工具，比如资产证券化、市政债等，当然，银行贷款也是一种渠道。”

厉以宁的看法也是，目前地方政府走“土地财政”这条路越来越难，地方政府借债将成为一个大问题。国家发改委副主任张晓强昨日也已表态：不会因为城镇化而大规模放行城投债。

城投债以地方政府的信用作担保，由各地投融资平台发放，被视作地方政府的隐形债务，并不进入地方政府的账本。

信贷也无法指望。今年以来，各大银行纷纷表达了对城镇化建设的信贷支持决心，但不少业内人士认为，信贷并非城镇化建设的最优融资模式。

据新华社报道，3月6日，全国政协委员、中国人民银行行长周小川说，“应该讲，城镇化过程中，尤其是基础设施、公用设施方面，可以借鉴国际上的金融工具，比如资产证券化、市政债等，当然，银行贷款也是一种渠道。”

路透社此前报道，中国政府拟对债券市场实施全面改革，创建功能健全的市政债市场，促进企业债与高收益债的发行，并引导外资进入，满足城镇化的资金需求。

与城投债不同，市政债一般由地方政府发放。若当真放开，则将是中国财政改革所迈出的关键一步。

厉以宁昨日也提到了城镇化进程中筹集城市公共建设资金的问题。他的建议是，可借鉴澳大利亚和新西兰的经验，由金融机构和地方财政共同出资，建立城市公共建设投资基金，并发行公共建设基金债券，按市场规则运行。包括城市中的自来水、电力、公共交通、垃圾回收等方面都可以用这些资金运行。

国家发改委在《报告》中最新提出的对策则是，“建立可持续的市政建设投融资机制。”

厉以宁：推进城镇化土地确权要先行

“根据以往调查经验，土地确权以后推进城镇化普遍都比较顺利。”全国政协委员、经济学家厉以宁昨日说。

另有学者认为，除了外部支持，农民自身也可解决资金来源。

“农民最大的资金来源是他的土地，他们最大的资产是他们的土地及宅基地。”李佐军建议，通过土地制度改革和城乡二元福利制度改革，赋予农民真正的所有权，以增加农民的进城资本。

“根据以往调查经验，土地确权以后推进城镇化普遍都比较顺利。”厉以宁昨日说，在推进城镇化过程中土地确权要先行一步。

全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，要对农民土地进行确权，在农村土地流转上做文章，让农民有财产性收益，这样才能真正有融入城市的本钱。