中国物权立法历程:从未如此曲折而坚定

2012-07-04 18:06:12 来源: 南方周末 举报
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从来没有哪一部法律像物权立法这样充满曲折和反复,这与物权法本身的重要性及中国转型期的经济社会变迁密不可分。物权法是民法的重要组成部分,是确认财产、利用财产和保护财产的基本法,它上涉国本,下系民生,围绕着物权立法的种种争议,其实质就是不同权利划分之间的博弈


    2799票赞成,52票反对,37票弃权。
    3月16日,十届全国人大五次会议高票通过《中华人民共和国物权法》。新华社的报道称,“中国发出进一步扩大改革开放信号”,“社会主义市场经济进一步完善,政治文明迈出了重要一步”。
    从酝酿到出台,被民法学者王利明谓为“立法非常复杂”的物权法历时13年,连破六审、七审纪录,经历了不同寻常的波折,在艰难中作出抉择。
    尽管有些反对声音,但外界普遍认为,物权法已经“呼之欲出”,不可阻挡。


艰难的刍议
    1998年1月,主持立法工作的全国人大副委员长王汉斌委托6位专家、两位退休法工委干部和1位法官组成民法典起草小组,他们的任务是起草民法典和物权法。
    这是王汉斌卸任前做的最后一件大事。这时,合同法草案正等待通过,物权法起草时机已经到来。
    物权法于1994年被列入八届全国人大常委会立法规划。但迫于经济发展形势,作为市场交易保障的合同法优先启动。合同法主要调整财产流转关系,而物权法侧重调整财产归属与利用关系,“物权”和“债权”均是民法最基本的法律制度。
    作为整个民法典的基础,物权法是其中最为关键的一环。民法典起草小组提出“三步走”战略:1999年3月出台合同法;从1998年起,用四五年时间(大约到2003年)制定通过物权法;到2010年,完成“中国民法典”。
    中国社会科学院法学所研究员梁慧星受托起草物权法。他领导的课题组其实早于1993年成立,这一年春天,社会主义市场经济体制写入宪法。
    梁慧星的建议稿于1999年10月完成。全国人大法工委组织第一次专家讨论会。中国人民大学法学院教授、全国人大常委会法律委员会委员王利明提出不同意见,他成立了另一个课题组,于2000年底拿出第二份专家建议稿。
    “两稿的内容其实差别不大。”梁慧星说。最大的分歧在于,梁稿将所有权分为动产所有权和不动产所有权两类,基本精神是“一体承认平等保护”,即“一元论”;而王稿则按“国家、集体和私人”划分所有权,即“三分法”。
    北京大学民商法教授尹田说,动产与不动产的划分,是一种技术划分,“远离意识形态”,“比较超脱”,“更多考虑物权法本身作为法律规则独立发挥作用,公法和私法界限分明”;而“三分法”源于现有三种所有制形态,“重视意识形态和现行政策,比较接近中国法律特点”。
    梁慧星课题组成员、中国社科院法学所研究员孙宪忠回忆,讨论梁稿时,有人质疑,“不强调国家利益,那还是社会主义法律吗?”王利明课题组成员、中国人民大学法学院教授杨立新也认为,从学术立场上,他赞成梁慧星的思路,但“三分法”“比较符合现实”。
    “三分法”维持中国现行法律对财产所有权的分类,也获得人大法工委的支持。尹田说,“三分法”的道理在于,国家所有权是无论如何回避不了的,“孤零零的一个名词摆在那儿很奇怪”;而且,“如果国家所有权不重点规定,通过都成问题”。民法典起草小组负责人、中国政法大学终身教授江平说,在法工委看来,梁慧星的“一元论”根本无法通过。
    2001年底,全国人大法工委民法室在梁、王两稿基础上形成“征求意见稿”,体例以梁稿为主,所有权设计吸取王的“三分法”。
    “征求意见稿”同时也强调平等保护。平等保护原则是物权法的指导思想。王利明对本报称,个别规定并不排斥对其他所有权的保护。但在梁看来,它在平等保护方面只是“跨了半步”:在“所有权”一编中,没有规定“国家财产神圣不可侵犯”,但三种所有权在三章中分别规定。“就像改革开放前报考大学填家庭出身”,梁慧星说,区别意味着不平等对待,“首先形式要平等”。
    梁、王的争论尚未在学界展开,2001年中国加入WTO,时任全国人大常委会委员长的李鹏提出启动第三步战略,应尽快进行民法典立法工作。民法学者转向制定民法典;物权法已有“征求意见稿”,没有另外委托。梁、王的分歧还体现在,双方各自起草了大部头的民法典草案。
    2002年12月23日,九届全国人大常委会第31次会议,物权法作为民法典的其中一编,被首次提请审议。多数常委会委员认为民法典尚不成熟,“以分编通过为宜”,暂时搁置,抓紧制定物权法。
    2003年,人大换届年。身为全国政协委员的梁慧星提议废止这部“邦联式”的民法典草案,他的提议没有得到采纳,并与立法工作机构产生了分歧。这个“中国民法典”的主要推动者宣布不再直接参与民法典和物权法的学术讨论会议。
    2004年3月,“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法,物权法是否明确平等保护私人财产“大局已定”。


一万多条公民建议
    换届后的十届全国人大常委会将物权法纳入“十五”立法规划,并预计在2005年的十届人大三次会议通过。但直到2004年10月,物权法草案才接受首次单独审议,即第二次审议。
    有学者透露,由于2005年反分裂国家法通过在即,物权法暂被搁置。
    孙宪忠列席了二审的讨论。他认为,物权法延后的主要原因还是学术准备不足,除了常委会委员们不懂以外,许多民法学家对物权法也只是一知半解,“基础的常识都达不成共识”;也正因为如此,“才出现那么多版本的建议稿”。
    比如,孙宪忠主张拾得物归还支付一定报酬,因为保管等也需要费用,有不少学者提出:“这样如何教育孩子?”还有一著名老教授问他:“我把包放你脚下,现在你跟我要报酬,行吗?”孙回答说:“我们讲的是遗失物,难道你自己找不到包吗?”
    从民法典抽离出来的物权法,在二审前进行了一次修改。2004年8月,人大法工委邀请了十多位专家,在8天的时间里逐条修改草案。
    武汉大学教授孟勤国回忆:“一审稿受到两头夹击,对于国家所有权的保护,有的人认为规定多了,有的人认为规定少了。”
    就在这时,香港经济学家郎咸平炮轰科龙电器董事长顾雏军,质疑顾采取多种手段“套取”国有资产,国有资产流失一时成为舆论焦点。第三次改革论争拉开战幕。
    二审稿对国有企业财产权和农民集体所有权做了细化规定,有人统计,“国家”、“集体”的规定远远多于“个人”,但三种所有权被归到一章,保护私产方面也有了更多细则。
    而三审转眼已到2005年6月。最明显的变化是明确规定:“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产。”
    2005年7月10日,全国人大常委会办公厅公布物权法草案,向全民征求意见。
    2005年10月,物权法“四审”如期举行。一万多条公民建议如何影响立法成为被关注的焦点。公民房产权备受关注,“建筑物区分所有权”吸引了城市业主群体的关注;建筑用地70年届满可自动续期;而“土地承包经营权可以抵押”的建议更是大胆。
    此时,物权法进入公民立法阶段。民法学家乐观地估计,2005年年底全国人大常委会再次审议后,物权法有望在2006年的十届全国人大四次会议上提交表决。他们没有意识到的是,在一万多件公民意见中,一封特别的来信正在影响物权法的立法进程。


挽救立法进程
    2005年8月,北京大学法理学教授巩献田上书中共中央、全国人大,这封名为《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》的信没有得到高层回应,巩于是将信件在网上公布,引发了社会各界对物权立法的大讨论。
    巩献田指责物权法违宪:草案对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”只字不提,妄图以“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之。
    他还指责物权法会加速私有化进程,促使两极分化。原本争议不大的“平等保护”也成为热议话题,他提出“穷人打狗棍不能和富人宝马别墅一样保护”的著名论断。
    2005年9月26日,人大常委会委员长吴邦国召开座谈会,提出修改物权法草案需要把握的三点原则。简而言之,一是要坚持正确的政治方向;二是要立足于中国实际;三是重点解决现实生活中迫切需要规范的问题,不必求全。
    2005年12月7日,在广州举行“中国物权法疑难问题研讨会”。“每个人都很紧张”,杨立新回忆说,会后,学者联名上书中央,要求立法机关排除不必要干扰,恢复物权法正常立法轨道。“就像当年红军打长沙失败,上井冈山了。”一位学者说。
    物权法没能在当年12月底的全国人大常委会上接受审议,亦没能实现2006年表决通过。
    民法学界想尽各种办法挽救物权法和整个民法典的立法进程。2006年年初,北京学界相继召开以“物权法与国有资产的保护问题”、“物权法与中国和谐社会建设”等为主题的研讨会。
    “物权法已经体现诸多基本经济制度,包括土地公有,还有比它更重要的生产资料吗?”傅鼎生,华东政法大学教授说。
    而不再出现在物权法各种研讨会场合的梁慧星,与巩献田展开隔空论战。赋予对方的称谓,一个是“最高国家法学研究机构的那位著名民法学家”,另一个是“个别法理学教授”。梁在每篇文章后都注明:“著作权声明:欢迎一切媒体免费转载。”
    江平认为,违宪一说,实则一些人对改革的不满,已经超出立法层面。2005年,第三次改革争议虽有降温但仍在继续,恰好在这个敏感时期,物权法被贴上“姓资姓社”的标签,卷入改革成败的争议旋涡。
    江平曾参与起草民法通则。这部1986年通过的法律,与物权有关的一节是“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。他回忆说,当时有人提出“物权”概念,但立即被主流声音所淹没,因为“那是资产阶级的东西,苏俄法律中也没有”。直到“文革”结束后,保护公民民事权利的民法体系才重新开始建构。但旧有法律的思想仍具有很强的影响力。
    具体到实际生活中,江平最关注的三个问题是:农民土地征收征用,城市房屋拆迁和城管没收小摊小贩。这位民法学家的一个著名论点是——民法典是“在国家公权下筑起私权保护墙”。


平衡与妥协
    “物权法最大的难点在于,它涉及各方利益,最根本的是要找到一个利益的平衡点。”江平说。
    2006年2月,《人民日报》原副总编辑周瑞金发表文章《改革不可动摇》(署名皇甫平),不无忧虑地表示:“中国又走到了一个历史性拐点。在建设全面小康社会进程中,我们面临着国内矛盾凸显期与国外摩擦多发期的交织,社会上出现一股新的否定改革、反对改革的思潮。他们把改革过程中出现的一些新问题、新矛盾,上纲为崇奉西方新自由主义的恶果,加以批判和否定,似乎又面临一轮改革 姓社姓资 争论的轮回。”
    同年“两会”,胡锦涛总书记、温家宝总理公开表态,坚持改革方向绝不动摇。物权法被列入当年的立法计划,并驶入立法快车道。
    2006年8月、10月,物权法五审和六审。五审增加宪法关于基本经济制度的规定,六审则在第一条加上“根据宪法,制定本法”。而之后,无论是参与起草的学者,还是人大官员的表态,都特别强调物权法的“合宪性”。
    2006年12月,物权法七审,并决定提交2007年十届全国人大五次会议表决。
    五审是巩献田“公开信”风波后的第一次审议。全国人大法工委副主任委员胡康生在作说明时说:“坚持我国的基本经济制度和对国家财产、集体财产和私有财产给予平等保护是一个统一的有机体。没有前者,就会改变社会主义性质;没有后者,就违背了市场经济原则,反过来又会损害基本经济制度。”
    “立法机关非表态不可。”梁慧星说。而且,此次修改物权法也“作出了一些让步”。
    “太超前不行,太落后也不行。”按江平的看法,“任何法律不是一成不变的,我说过,管10年就差不多了。一部法律在这个阶段不能十全十美,不能靠物权法去解决所有问题。”
    王利明说,立法应该保持必要的超前,但只有条件成熟,才能做出一些超越制度的规定——比如打破建设用地的“70年大限”。
    尽管改革论争渐渐平息,但争论背后折射的社会矛盾,只要与财产有关的,都会反映到物权法上。
    除了留下“按照有关法律规定”外,更多的争议被直接删掉。尹田说,本是物权法很重要的“占有权利推定”原则,因被一些学者解读为“保护坏人”而被删除。关系交易安全的“善意取得”,因被解读为赦免原罪,学者一度担心它被拿掉。被删除的还包括“典权”、“居住权”、“宗教法人所有权”、“取得时效”等。
    王利明也承认,搁置一些争议也是出自立法进度的需要。但他现在无法预测,2010年完成民法典的目标能否实现。


    江平发现,稿子一次比一次“简化了很多”。“物权法作为规则,应该明细,以便于操作。”他说,“比如抛弃物究竟属于谁?有人就曾说了,抛弃物不就是往外扔垃圾吗,规定它干啥?”他认为,“物权法七审稿明显前瞻性不足。其实某些现实已经看得到的,制度应该及时调整。”
    长期以来,中国的法律发展总落后于实践。孙宪忠认为,“摸着石头过河”体现了对别人的不信任,有现成的经验和理论为何不借鉴过来呢?你完全可以从别人修好的桥上过河——“是什么让我们失去了进步的勇气”?

netease 本文来源:南方周末 责任编辑:王晓易_NE0011
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