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【聚焦公益诉讼立法】谁来提起公益诉讼

2011-10-30 09:19:09 来源: 中国青年报 网易号 举报
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“《民事诉讼法修正案(草案)》对公益诉讼的大门已经敞开,但是目前关于公共利益的内涵、公益诉讼的边界、提起公益诉讼的主体资格、公益诉讼的受理范围、公益诉讼程序机理、诉讼滥用的防范、证明责任、诉讼费用等,仍然存在不同争论。”今天上午,十一届全国人大常委会第二十三次会议分组审议《民事诉讼法修正案(草案)》(以下简称草案),黄丽满委员提出了她的看法。

不少常委会委员纷纷表示,草案明确写入公益诉讼制度的破冰之举意义重大,但是,草案中对公益诉讼问题只作了原则性规定,仅具有宣示性意义,司法实践中不好操作,希望能够积极创造条件,待时机成熟时进一步细化和完善。

哪些情况可以提起公益诉讼

在很多人的印象里,近几年的公益诉讼多是因为环境污染事故、垄断行业侵犯消费者权益等事件提起,如中华环保联合会起诉贵阳一造纸厂排放污水、北京律师李刚起诉卫生部“牙防组”等。

此次草案规定的是:环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。对此,任茂东委员提出,要用法律定义社会公共利益的概念,“是以涉及人数多少来定位社会公共利益,还是从公共资源和财产的角度来理解社会公共利益,或是其他标准?国有资产流失、违法强拆文物古迹的行为,是否属于损害社会公共利益?”

此外,社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪儿?任茂东表示,民事诉讼法对涉及国家利益、集体利益的诉讼作出了明确规定,草案关于公益诉讼的规定要与这些规定衔接好。

任茂东同时提出,要处理好公益诉讼和政府行为的关系,依此条款,只要有损害社会公共利益的行为,有关机关和社会团体就可以提起诉讼。“政府出台政策,制定文件,会涉及公众利益,这些行为应当排除在提起公益诉讼之外,草案对此应作出一些限制性规定。”他说。

谁来提起公益诉讼

草案规定:对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

公益诉讼中,到底由谁作为原告更合适?各方对此认识不尽一致。分组审议中,一些委员指出,民诉法修正案草案中,并没有对有权提起公益诉讼的“有关机关、社会团体”作出更为细化的规定。

此前不少专家学者一直呼吁,要维护社会公共利益,就应当允许个人提起公益诉讼,立法机关对此采取较为谨慎的态度,草案没有赋予个人提起公益诉讼的权利。

丛斌委员认为,只规定有关机关、社会团体可以提起公益诉讼不完善,公民是自然人,法人和自然人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的,对于社会公共利益的损害,公民理应有提起诉讼的权利,理应有保护公共利益的责任。

列席分组审议的全国人大代表刘庆宁建议,增加公民为可以提起公益诉讼的主体。具有中国国籍公民、法人和其他组织,向法院交纳了一定的诉讼保证金后,都有权利向人民法院提出公益诉讼。一审审结后,人民法院必须退还交纳的诉讼保证金,交纳诉讼保证金,是为了有效防止立案后原告不出庭参与诉讼,避免出现滥用权利的现象。

草案中“有关机关”的规定,也引起了各方讨论。中国人民大学法学院教授汤维建认为,“有关机关”可以理解为行政机关,由行政机关担任公益诉讼的原告,有优势也有弊端。优势在于行政机关具有相关专业知识,可以作出权威准确的判断,在损害认定、证据收集等方面可以满足诉讼的需要。但另一方面,公共利益受损往往与相关行政机关管理缺位有关,甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟。从某种程度上讲,公共利益受损,相关行政机关难辞其咎。因此,由相关行政机关提起公益诉讼往往“动力不足”。

还有法学专家认为,修正案草案中所说的“有关机关”也可以包括检察机关。由检察机关利用国家权力启动诉讼,通过发挥司法裁判权的政策引导和强制威慑功能,能促使公众和行政机关更好地保护公共利益。

任茂东委员提出,对环境污染可以提起公益诉讼,一定要防止在因有关机关自身不作为、乱作为造成的监管失控而导致的环境污染事件中,该机关通过诉讼规避对自身渎职行为的追责。

他举例说,如渤海污染的受害者完全可以向康菲公司索赔,也可以追究海洋局监管失职的责任,“如果让本应受渎职行为追责的海洋局提起公益诉讼,岂不滑稽?所以,在设定公益诉讼主体时,一定要考虑到这一问题。”

蒋树声副委员长认为,“有关机关”的提法十分模糊,省市的环保行政部门是否也是“有关机关”?如何划分行政管理权和司法权?“社会团体”是指民政部下属的民间组织,还是包括了全国其他所有的“非政府组织”?

有法律界人士对“社会团体”的规定表示担忧,法律意义上的“社会团体”绝大多数是官方和半官方性质,草案可能会将多数“草根组织”挡在公益诉讼门外。

10月19日,民间环保组织“自然之友”收到云南省曲靖市中级人民法院的通知,他们状告当地造成铬污染的企业获准立案,这被业界认为是首例由“草根组织”提起环境公益诉讼并获立案的案件。但是,按照法律意义上的“社会团体”概念,“自然之友”不属于社会团体,是一家民办非企业单位。

依据我国民间组织管理的相关法规,民间组织分为社会团体、基金会、民办非企业单位,许多从事消费者权益保护、环境保护的民间组织很难注册成为社会团体。

事实上,截至目前,只有一例社会团体作为原告提出的公益诉讼得到受理并胜诉,那起案件的原告带有官方性质,是环保部主管的中华环保联合会。之前不少草根环保组织都曾提出公益诉讼,往往都过不了法院“立案”这一关。

公益诉讼的有关规定尚需细化

刘振伟委员认为,总体来看,草案对于公益诉讼制度的规定比较原则,应该细化相关规定,如行政机关能否提起公益诉讼,社会团体提起公益诉讼是否应得到相关授权,提起诉讼的主体是否包括利益受到损害的直接当事人,当事人提起的普通侵权诉讼与公益诉讼在程序上如何衔接,公益诉讼受理法院的管辖权,适用怎样的审判程序等问题,都需要进一步明确。

蒋树声副委员长表示,草案关于公益诉讼的规定过于简单,操作起来有难度,涉及法律的技术问题不能全部推给司法实践,需要进一步对法律条文进行研讨和完善,需要具体化,使规定尽可能有可操作性。

任茂东委员还提出,涉及公益诉讼的很多问题,草案都没有规定,比如如何处理公益诉讼与多人共同诉讼的关系,许多情况下,损害社会公共利益的行为,表现为损害多人利益。对损害多人利益的行为,公民多人可以依法提起共同诉讼,实践中,公益诉讼与共同诉讼的关系怎样处理,针对同一行为,是否可以同时提起两种诉讼?

此外,还有公益诉讼被告向谁承担民事责任的问题。被告因污染环境支付的赔偿款是给国家,还是给受到损害的公民个人或组织。

netease 本文来源:中国青年报 责任编辑:王晓易_NE0011
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