网易解读379期：凭什么征收社会抚养费

网易财经9月9日讯 近日，据人民网报道，湖南“邵氏弃儿”事件曝光至今已近四个月，有关部门仍迟迟不公布调查结果。而造成“邵氏弃儿”悲剧的源头，是当地计生部门对社会抚养费的暴力征收行为。那么，目前我国征收的社会抚养费究竟抚养了谁呢？

社会抚养费不断变化名目征收，但其必须用于补偿公共事业

80年代以来，社会抚养费不断变换着名目

上世纪80年代起，各省地方都有相应规定，对超过规定数量生育子女的公民要给予超生罚款；1994年《行政处罚法》颁布后，经全国人大常委会法工委认定，计划生育的经济限制措施不属于行政处罚的罚款，不在行政处罚法的调整范围，随后，各地在地方立法中先后将超生费更名为“计划外生育费”；2000年，财政部、国家计生委根据中央8号文件精神联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。2002年，《社会抚养费征收管理办法》颁布并实施。

社会抚养费的含义是指不符合法律法规规定生育子女的公民对社会增加公共事业投入的补偿，原因是超生子女多占用了社会资源和社会公共投入，应当对社会给予必要的补偿。

从超生罚款到社会抚养费，加之《社会抚养费征收管理办法》的颁布，算是从制度层面上赋予了其依法行政的色彩，但中国人民大学社会与人口学院院长翟振武认为，“现在虽然不叫罚款，但社会抚养费依然有罚款的意义”，“可以理解为实际的作用就是罚款”。

社会抚养费的征收依据，是其用途必须用于补偿公共事业

清华大学公共管理学院副院长王名曾对媒体表示，社会抚养费的设定初衷，是想通过征收费用，减轻政府和社会的压力，把收来的钱用于一胎化的家庭，提高一胎化的社会福利。而社会抚养费本身含义也表明，其最终用途，应该是用于补偿公共事业。

但是2002年颁布的《社会抚养费征收管理办法》，虽然对对社会抚养费的征收对象、征收标准、征收主体都做出了规定，但对费用的管理和使用，只是规定应该纳入财政预算管理，收入全部缴入地方财政，而上缴的社会抚养费如何使用，则由各地方政府自行规定，给了地方政府很大的自主性。

社会抚养费没有提高公共福利，反而令部分政府“超生养财政”

计生部门握有“自由裁量权”，社会抚养费征管乱象丛生

社会抚养费是一项行政性收费，计划生育部门可以根据违法生育的情形，在法定权限内，具有自行判断、自行确定、做出的行政处理决定，计生部门在其中拥有较大的自由裁量权的。《社会抚养费征收管理办法》所作出的规定，也只是原则性规定。

这种权力的赋予，纵然可以令有关部门处理问题时灵活果断，提高行政效率，但也为滥用职权提供了条件，造成显失公正、行政不当、行政侵权等问题。

例如，《社会抚养费征收管理实施办法》对征收标准的规定是：社会抚养费的征收标准由省、自治区、直辖市规定；而实际征收，则由生育行为的居住地、户籍所在地、生育行为发现地的计生行政部门按照各地的征收标准作出征收决定。

这样的条文给执行部门提供巨大的弹性空间。一些村镇会“按需征收”，在上级政府的征收标准之上增加数额，大肆捞钱，为了计划外生育率不超标，隐瞒数额，拒开票据，在一些农民无力缴纳时，甚至直接拉走实物代缴，社会抚养费逐渐演变成了乱收费。

社会抚养费被部分政府“坐收坐支”，变成“计生人员抚养费”

国家规定社会抚养费的管理体制实行“收支两条线”。收上来的社会抚养费及滞纳金纳入地方财政预算管理，而乡县计划生育工作必要的经费，由各级政府财政予以保障。这样做目的，就是为了地方政府能够统一规划社会抚养费的使用，使其用于需要投入的社会公共事业。

然而社会抚养费实行“收支两条线”后，一些地方财政依然将大部分社会抚养费返还给基层政府，由基层政府自行用于计生开支、工作人员加班费、下乡开支、计生所服务经费等等，以往“坐收坐支”的现象似乎未有改变。

然而在实际操作中，社会抚养费并没有及时全部缴入国库，坐收坐支现象突出，社会抚养费的最终使用权实际上还是在乡镇。例如，四川省县乡的计划生育费用，有40%至70%依赖社会抚养费，而云南昭通地区将社会抚养费的92%返还基层。这就形成了饱受诟病的社会抚养费变成“计生人员抚养费”的现象。

而在2007年农业税取消后，社会抚养费成了乡级基层政府最主要的预算外收入来源，部分乡政府甚至给下属村层层摊派收缴指标，而基层部门在社会抚养费上的截留、挪用现象也很严重。2009年，四川内江市县(区)两级审计机关对所辖5个区县社会抚养费征收管理情况进行专项审计调查发现，全市4个区(县)共有11344.07万元社会抚养费收入未缴入金库，直接在预算外财政专户中使用。

中国已进入人口拐点，征收社会抚养费的依据已不存在

中国人口结构已经变化，需要新增人口满足劳动力需求

现行计划生育政策开始于1980年代，并将有关规定列人宪法，之后三十年中，人口的出生率和自然增长率明显下降，据不完全统计，30多年来中国少生了3亿多人。同时计划生育造成的自然增长率下降，也加快了我国人口老龄化的进程。

作为一个制造业大国，人口老龄化对中国的影响除了社会福利上的压力，还有劳动力的短缺，人口红利的终结。从2004年到2011年，中国16-24岁劳动年龄人口平均每年以13.6%的速度减少。而这几年间，中国每年都出现用工荒，并且已经有从局部扩至全局的趋势。

新增人口是创造人口红利，而不是挤占社会资源

中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌认为，21世纪中国面临的最大问题是人口负增长造成的风险。人口众多已不再中国各种经济、社会问题的主因。

目前已经有学者建议放松现行计划生育政策，以缓解中国的人口结构老龄化，而社会抚养费作为计划生育的配套政策，控制生育的经济限制手段，其存在的必要性，已经不是那么充分。

社会抚养费的含义是对超生人口所挤占的社会资源的经济补偿，但在目前中国严峻的人口老龄化形式下，超生人口虽然占用了社会资源，但将为延续中国人口红利作出重要经济贡献，其有利的一面已经超过其占用社会资源的不利的一面；况且，超生人口在就业后，也会为国家贡献税收，这些贡献都可以抵消其对社会资源的占用，所以社会抚养费的征收理由，也已经不充分了。

结语：社会抚养费本应该用于增加社会福利投入，但是因为法律不健全，监管不完善，社会抚养费已经沦为部分基层部门、官员的抚养费，衍生出“超生养财政”。在中国已经入人口拐点的当下，社会抚养费的征收依据已越来越不充分了。

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