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抚河决堤之痛:堤坝不达标 地方财政无力维修

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6月25日,抚河决堤进入第五天。

极目所见,大堤内外仍是一片汪洋。决堤口封堵工作已在25日上午正式启动,但由于堤坝通道狭小,进展缓慢。茫茫大水仍然继续向近旁的罗针、罗湖、华溪、云山等镇奔涌。

6月21日18时30分左右,江西省第二大河抚河在连日暴雨之后,终于在唱凯镇和罗针镇接壤处决堤。抚州市临川区下辖的5镇共40余村庄,在数小时内被洪水袭击,淹水达1米至3米不等。洪水先将受灾村庄的高地分割成一个个“孤岛”,再不断上涌。十几万人受灾,10万亩良田受损。

6月至24日,溃决段已扩大至400多米,张着大口,尽露狰狞。

在江西全省,6月13日以来,34条河流先后发生超警洪水,抚河、信江、赣江三条主要江河发生超历史纪录特大洪水,为50年不遇。而在1998年的大洪水中,抚河、信江洪水也才是30年一遇。

唱凯堤堤防标准可抗20年一遇洪水,在遇到50年一遇的洪水时溃坝,似乎顺理成章。但本刊记者采访发现,该堤溃决不可全怪天灾,人祸亦不可免责。

唱凯堤溃决

“那是我几十年来跑得最快的一次。”回想起几天前唱凯堤溃决的一刻,唱凯镇灵山张村村民涂大姐心有余悸。涂家离唱凯堤仅四五百米远,溃堤后,她与丈夫及八岁儿子迅速跑向附近京福高速公路避险。

她回忆说,当时人在前面跑,洪水在后面追。她当时吓得腿软,但脚步一慢,洪水就打着脚后跟了。

该村多位村民讲述,在一般年份的汛期,抚河水位比唱凯堤低1米多。但早在6月19日、20日两天,抚河涨水就已非常严重,水位离大堤顶部只有五六十厘米,低的地方只有三四十厘米。水流也比平日急,一浪一浪往前冲。

溃堤前两天的晚上,多数村民已不敢正常睡觉。不少村民轮流站到自家屋顶上眺望水情。有人将一楼所有家什搬往二楼,甚至将所养的猪、鸡都抱到二楼。胆大的男村民,则过一会儿就拿着电筒到大堤上看一下。

村民对溃堤的准确时间已说不清。约21日下午6时20多分,涂大姐与丈夫照例在自家三层楼的楼顶上看水。突然,她看到堤上有水漫顶,紧接着,漫顶的那段像是有管涌,水开始喷射般泄出。

“发水啦!”其他楼顶上的村民开始大喊。只一瞬间,溃处已达数米,再看已是10多米。

涂大姐冲到二楼,丈夫挟起八岁儿子万磊俊冲出家门。不用组织,全村人都开始逃命。十来分钟后,全村人在京福高速应急车道上站定。看着自家房子被一寸寸泡在水中,涂大姐掩面而泣。“多数的女人都哭了,也有男人抹泪。”

相比住在堤边的张村来说,众多远离抚河的村庄及村民,才是最大的受害者。洪水在他们不知情的情形下瞬时来袭,他们只能选择逃上屋顶、楼顶,等待救援。21日至24日三天多的时间里,解放军官兵用冲锋舟救出了10多万人。

约22日凌晨2时许,涂大姐等被大巴车拉往抚州市体育馆和各所中小学。避难所较为周到的照应让她满意,但这无济于对未来的茫然。家中3亩多稻田原已抽穗,再有20多天就可收割,现在全部泡在洪水中。院中的抽水机也被泡了。最主要是房子,倾自己和丈夫十几年打工收入盖的三层楼会不会塌?

唱凯堤溃决只是中国南方洪灾的一个缩影。除了唱凯堤,目前江西省还有16条圩堤决口、64条圩堤出险。主要集中在抚州、鹰潭、吉安三市。

江西省防汛抗旱总指挥部办公室的数据显示,至22日16时,江西省共有96个县(市、区)的1164个乡镇受灾,受灾人数达794.63万人,倒塌房屋9.34万余间,死亡8人,失踪3人,直接经济损失212.95亿元。

而国家防汛抗旱总指挥部(下称国家防总)和民政部的消息显示,截至6月24日8时,2010年全国22个省(区、市)遭受洪涝灾害,受灾人口5985万人,农作物受灾3758千公顷,因灾死亡365人、失踪147人,倒塌房屋35万间,直接经济损失约709亿元。

75岁的土堤

位居江西第二大河的抚河,源于武夷山脉,流入鄱阳湖,全长312公里,流域面积近1.6万平方公里。河虽不长,却有139.5亿立方米之水量,相当于数千里黄河水量的五分之一。

抚河上游为山地,在江西抚州境的地貌则主要为丘陵和平原。在抚河下游,它与赣江共同哺育出赣抚平原,沃野千里。在中国古代,抚河山地、丘陵通常赖于天然之堤,而下游平原区,河流则呈冲刷河滩状,较为宽广,水患较多。

抚河的堤防唱凯堤,是抚州市惟一的10万亩以上圩堤,属于江西省18段10万亩以上圩堤(即可保护10万亩以上土地的圩堤)之一,也是江西省最大的九条河堤之一。全长81.8公里,堤坝宽10米。在唱凯堤之下,是5个乡镇的13万亩田地和14.5万人口。

根据《唱凯镇志》记载,唱凯堤修于中华民国25年即1936年,全部就地取土,为土堤。该堤兴建时显然疏于设计,堤身立于河滩砂石之上,是砂基。此外,堤身高度与断面比不够,隐患险情多。汛期渗漏严重,外坡堤岸陡峭,抗洪能力差。正因为此,1949年之后,该堤屡加修固。

由于堤基易溃决成灾,1989年至1997年,当地政府组织沿堤群众多次进行大型维修加固,总投资2044万元,其中当地百姓出工出力约合资金1376.2万元。

1998年6月,抚河洪水猛涨。是年冬,对该堤进行了大规模整治,设计的防洪标准为20年一遇,总投资6384万元其中当地百姓出工出力约合资金3296万元,完成险段加固51处,堤脚加固14.34公里,护坡5.38公里,加高加固堤身55公里,维修涵闸96座,至2004年竣工。

然而,大规模加固未能根治唱凯之险。仅最近20余年来,唱凯堤就曾出现过两次大的水灾。1982年6月19日,唱凯堤原华溪段决堤237米;1998年6月23日,唱凯堤再次出现严重险情,东乡河段多次发生漫顶现象。

失修之憾

唱凯堤此番原本可能平稳渡洪。

理论上,唱凯堤防洪级别为20年一遇。如遇超过20年一遇洪水,抚河可以启动下游箭江口分洪闸,分去抚江近三分之一水量,则抚河仍可安全渡洪。

但最大的问题是,唱凯堤根本就是一个不达标河堤。抚州市水利局建设管理科一位负责人告诉本刊记者,唱凯堤事实上已有多年达不到20年一遇的防洪标准。

6月24日,本刊记者踏上断堤附近的唱凯堤,发现土堤已经自然流失和坍塌,堤顶并不足十米,只有约七八米。堤顶上长满各种不知名野草。上述水利局人士称,唱凯80多公里大堤,大抵都是如此。

该人士强调,水利部门当然知道唱凯堤不够标准,近十几年中,也一直向市里打报告要钱修堤。但要想彻底使唱凯堤达标,必全面加高加宽唱凯堤,所需资金据测算达3亿元至4亿元之多。

从水利部门要来的钱却是十不足一。抚州市在江西诸市经济发展中,排名较为靠后。市区街道破旧,旧房林立。显然,仅靠当地之力,难于应付包括唱凯堤在内的诸多巨额水利投资。

本刊记者检阅当地政府网站发现,1998年大洪水之后,抚州市发改委几乎每年均在《全市国民经济和社会发展计划执行情况报告》提出唱凯堤问题,称来年“水利建设重点抓好抚河整治工程、唱凯堤除险加固工程”。在抚州历年的政府工作报告中,唱凯堤除险加固亦多次被提到。

知情人士透露,抚州市主要领导为了唱凯堤除险加固事宜,在近十几年中,多次“跑省进厅”;而江西省也在为包括唱凯堤在内的潘阳湖流域其他大型圩堤,向国家相关部门申请立项和投资。

该知情人士说,唱凯堤除险加固的应急工程在近年是“进了国家规划的”。从1998年至今的12年中,国家财政每年均有为唱凯堤拨款,累计至今有3000多万元。

上述抚州水利局建设管理科负责人说,国家拨的几千万元已全部用于唱凯堤除险加固,但这些钱太少,只能用于其应急工程。即先将整个大堤上各种险情打分,险情重的进入应急工程。

也就是说,唱凯堤近年的维修模式,就是头疼医头,脚疼医脚。根本问题,即让大堤的彻底达标无从谈起。

事实上,堤坝防洪不达标,就谈不上抵抗多少年一遇洪水,稍遇普通之洪水,也可能溃堤泄水。如此脆弱之堤,防洪只能靠人海战术,当人也没能看住,出事势在必然。

疏于防守

当暴雨裹挟着洪水来袭,80多公里的不合格唱凯堤,究竟哪里会出问题,简直是“天知道”。

事后总结原因时,江西防汛抗旱总指挥部(下称江西防指)指出,决口堤段处于干港与抚河干流汇合口下游凹岸,形成迎流顶冲,汇合后抚河主流直接冲击堤脚堤身,河堤在高水位风浪的淘洗下崩脱,造成短时间内决口。

本刊记者采访到一位堤坝专家指出,这种迎流顶冲段在事先就摆在那里,在抗洪时本应重兵把守,日夜巡逻。如果及时发现,及时抢险,应该可以避免。

多位决口附近村民向本刊记者证实,村委会并没有组织巡堤,乡或市里亦未派人24小时巡堤。村民看见的,是隔几小时,有干部模样的人骑摩托车来堤上看一下,然后就走了。

经历了1998年大洪水,中国各级政府均制定了一系列防汛防洪应急措施。江西自不例外,每年汛期前,各段河堤,各座水库均是责任到人。但显然,江西省苦心经营的乡镇防洪体系,没有在此次决堤前发挥作用。

从政府层面上,由于连续降雨,抚州市城区在19日、20日发生严重内涝,城区与外界交通,大部分中断。就在抚州政府部门被内涝搅得焦头烂额之际,似乎猝不及防,唱凯堤决堤了。

中小河流之患

6月以来,十几轮暴雨袭击中国南部。长江目前已超1998年大洪水时同期水位,南方诸省多条河流越过警戒水位。

目前,唱凯堤之外的洪水已经退却,缺口也正在封堵。但让人心忧的是,中国到底有多少唱凯堤?

在抚州,像唱凯堤一样处于困境的水利工程不在少数。抚州发改委网站,有一份2010年的《抚州市水利“十一五”专项规划》。规划中明确写道:“我市防洪设施大多土法上马,标准偏低,在长期运行过程中缺乏必要的养护,致使病险水库多,险工险段多。”

规划显示,抚州市有各类病险水库715座,占全市水库总数的60.2%。中洲堤、河东堤、河西堤、秋溪堤等十余堤坝,设计标准也均为20年一遇,同样没有达标,其原因也是“受配套资金影响”。

在抚州境内,除抚河干流及其支流黎滩河,其他重要支流宜黄河、崇仁河、东乡河、芦河等均无控制性防洪工程,境内河道泥沙淤积、河道萎缩、河床抬高趋势正在加剧。

抚州的中小河流失治,正是中国众多中小河流失治的一个缩影。水利部水利水电科学研究院研究员程晓陶认为,其根本原因在于资金紧张。

中国对河流进行分级管理,大江大河防洪工程以国家投资为主,尤其在1998年大洪水后,国家对大江大河治理的资金成倍增长,目前大江大河防洪级别已基本达标。但中国水情之特殊,在于中小河流众多,流域面积100平方公里范围内,可能有中小河流5万条。这些河流的防洪治理,主要由地方政府负责。

但按照现行的财政体制,基层政府财政基本处于“吃饭财政”,事实上无力负担中小河流治理之巨资。这样,穷省与富省分化较严重,江苏、浙江、广东等地的中小河流防洪标准就较高,基本达标,而像江西、广西、湖南等中南部省份,则无力根治中小河流问题。

程晓陶认为,目前大江大河治理取得良好成效,“十一五”期间国家已将山洪治理、中小河流整治纳入日程。但中小河流问题,可能并非短期内能解决,需要一个过程。

问题是,洪水并不会等待。防洪工程所耗虽巨,但相比洪水造成的损失,并不为多。让唱凯堤真正“唱凯”,当是国民所愿。

就在南方防汛抗洪之严峻,6月21日22时起,国家防总紧急启动Ⅱ级应急响应。中国上下,正在作着抵抗可能超过1998年大洪水的准备,而中国诸多如唱凯堤一样不达标的中小河流提防,将面临严峻考验。

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