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杨帆:改革开放以来的“权力资本化”

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精彩言论:

国内行政性垄断利益集团的背后,仍然是中央部门利益或地方权力在支撑,这是使其滥用行政性垄断地位的主要原因。

地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变而来,国有企业利益是地方和部门利益独立化的衍生产品,个体企业则与权力有千丝万缕的联系。

1995年以后的改革利益则更多地被权力以及依附权力的阶层所占有,腐败超越底线,两极分化严重。既得利益集团竭力维护既有财产,寻求合法化之路。为增强群体谈判能力和控制能力,他们日益集团化、组织化。

本文是杨帆教授主持的2007年司法部重点课题《改革开放以来的利益集团与社会主义法治》的一部分。

计划经济体制是一种政治经济文化高度一体化的社会,中国不存在利益集团。其一,传统社会主义意识形态认为,社会主义国家人民的利益高度一致,而且价值观也是集体主义取向,强调个人利益服从组织利益,局部利益服从全局利益,代表局部的狭隘的利益的利益集团不应该也不容许存在;其二,尽管事实上国家未必能真正使全体公民的利益同时得到满足,也就是说,个人以及团体的利益仍有待自己去争取,但由于计划经济时代每个人以及每个群体的利益分配都是由政府严格控制,每个人每个群体的利益分配由政府严格控制,其利益只能通过行政组织系统的“正常渠道”反映,或者在计划会议上进行激烈地讨价还价,但作为利益主体,公开独立地争取利益,则被认为是一种“非组织活动”,甚至是非法活动。各利益集团之间利益分配由上级决定和调节,不允许采取公开利益冲突的方式。因此,仅存在自在的利益集团,而不存在自为的利益集团。也就是说,各利益集团之间利益分配由等级决定,利益冲突很少。其三,正如奥尔森强调的,改革开放前长期的阶级斗争为纲,实质上也更是消灭了中国所有可能存在的特殊利益集团。总体上看,改革开放前中国不存在利益集团,更不存在特殊利益集团。

中国渐进改革的基本特征决定了利益集团形成的特点。第一,改革的起点是放权让利, 首先培植增量。放权让利隐含着承认社会中存在不同的利益主体:即中央与地方、政府与企业;培植增量则造就了计划经济时代没有的新社会阶层,尤其是个体私营及外资经济相关阶层。第二,改革的取向是市场体制,这种市场取向的改革必然会培育出多元的利益主体,并且使得不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下,原来计划经济下“自在的”利益群体,日益变为“自为的”利益阶层。各利益阶层中的人越来越意识到集团内部利益的共通性,以联合方式表达自己利益诉求,从而为利益集团的形成奠定了条件。第三,渐进改革的特点是利益转移的隐蔽性。利益集团追求自身利益的行为缺乏公开性和透明度,与腐败有密切关系,长期不能规范。集团获得的巨大利益,有相当一部分在目前社会结构中属于灰色存在。第四,改革不可避免地要走权力资本化的道路,(杨帆,1998), 如孙立平所言“不落空阶级”,无论政策和体制如何变化,总是那些实际占有权力和资源的群体得到好处。利益集团的主体由权力体系演化而来,利益主体基本上是原计划经济下或体制内各种权力在市场化中的延续

本部分阐述我国改革开放以来利益集团的产生,演变及形成过程。

(一)70年代末到80年代末――利益主体多元化

任何改革都是利益的转移和再分配。改革不同于革命,其利益的转移和再分配不造成社会结构的根本变化,不是由下层推翻和剥夺上层实现的,而是遵循了“精英连续性”规律――基本上是由那些在计划经济下掌握资源的特权阶层,在改革过程中将这些资源变成私人财产,再通过某些政治和社会改革,如“民主改革”,为自己获得的利益取得新的合法性。这是一般改革的规律,也是计划经济向市场经济过渡的特殊规律,并非中国所独有。前苏联东欧国家采用“休克疗法”,那些在计划经济下掌握资源的人虽然首先在政治和法律上放弃了特权,但仍然在市场经济发展初期占有优势,表现在知识、管理、社会联系、信息、能力各个方面,所以多数人可以在市场经济发展中成为新的企业家、议员。总之,保持了“精英阶层的连续性”而不是断裂。中国渐进改革中的利益转移,也遵循这一规律。

在计划经济时期,我国名义上建立了“公有制”,包括全民所有制和集体所有制,实际上都是由国家控制。人民通过人民代表大会制度行使权利,人民代表大会又通过立法将国有资产授权给政府管理,政府则通过行政体系,通过“官员群体”,实际控制国有资产,乃至几乎所有的社会资源。比如,通过人民公社制度,控制农民进城和粮食生产等。改革开放正是以无所不包的权力为逻辑起点。改革伊始,只有权力没有市场。一种办法是使权力崩溃,即“休克疗法”,另一种办法是使权力创造市场,即渐进改革。考虑到改革的稳定性,我国选择了渐进改革,即权力并未崩溃,而是向市场方向扩张,创造出一个“权力与市场相结合的经济”。由此,权力开始变成资本,并按照资本逻辑,在推动市场经济过程中,培育出一个个新的利益主体。

1988年3月15日共产党十三届二中全会工作报告指出:“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”在政治层面首次承认利益集团存在。

姜洪和关山在20世纪80年代出版《块块经济学》,实证性地描述了中国计划经济下中央与地方的关系, 姜洪提出,中国社会利益主体多元化,形成了五大利益主体:中央政府,地方政府、垄断部门、企业,个人。地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变而来,国有企业利益是地方和部门利益独立化的衍生产品,个体企业则与权力有千丝万缕的联系。

1. 地方独立利益的形成;中央政府放权让利

1985年国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种,核定收支、分级包干”的财政管理体制,1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》,实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制。财政分灶吃饭形成了地方政府的利益,72000 个镇,2780 个县,460 个地级市,28 个省市自治区,都有自己的独立利益,造成了每个权力主体发展经济的强烈冲动,中国经济发展有了自发的动力。

以下以电力行业初期改革为例,可以看到中央和地方分权的轨迹。计划经济时期,我国公用电信业一直由邮电部独家经营,政企合一。邮电部是国家电信政策的制订者、执行者,又是电信业的经营者。中央对电信业实行中央和省(含自治区、直辖市)二级管理体制。邮电部和省邮电局在规划和政策制定、电信业进入管理、电信资费管理、电信网建设等方面进行了分权。省以下的电信管理机构,本质上只是中央和省管理机构的执行机构。改革开放以后,为了调动地方的积极性,电信业实行“双重领导”体制,鼓励地方办电信,如用多种方式支持电信筹资,包括在国家规定的权限内,按照有利电信发展的原则决定电信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还(或担保偿还)、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等,在通信工程选址、征地、物资供应等方面,支持农村通信发展等。通过以上电力行业初期改革可以看到,中央对地方的分权,充分调动了地方政府追求经济利益的动力。地方政府通过出台相关政策,大力支持了电信事业的发展。据统计,在80年代中期以前,电信业投资70%-80%来自邮电部的投资,而80年代后期至90年代中期邮电部的投资已降为25%左右。资金来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线,省会局及其以下地方网的投资主要靠地方电信部门。地方电信局筹资得到地方政府支持,最主要资金来源是“自筹资金”,其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧,初装费收取金额范围由中央定,具体征收数由地方政府定,地方政策极为重要。

90年代以后,中央对地方的放权让利在国有企业改革领域继续进行。比如,90年代中期开始,国有企业改革开始实行“抓大放小”的战略,即把大的国有企业组建成大型的企业集团,而把中小型国有企业推向市场。“抓大放小”、国有企业实行战略性收缩,本质上是把中小企业的处分权和收益权下放给了地方,改变了过去中央政府对国有企业财产的一级委托格局,形成中央和地方的多级委托、分级管理。但是,地方政府在处理中小国有企业的过程中过度民营化,导致问题重重。

2002年11月,中共十六大报告明确提出:“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月,国有资产监督管理委员会(简称国资委) 设立,将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能,中央企业工委的职能,以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来,实现了管资产、管人与管事的统一。国资委经国务院授权,省、市(地)两级国资委经省、市(地)两级政府授权,代表国家分别对中央所属企业和地方国有企业履行出资人职责。中央政府把更多的国有资产管理权下放给了地方政府,地方政府代表国家行使国有资产出资人职责的法律和组织障碍进一步清除。

2.部门利益

这里的部门专指中央政府行政部门。

前苏联有位学者曾推导过这样一个公式:全民所有制实际上就是国家所有制,国家所有制实际上就是政府所有制,政府所有制实际上就是部门所有制。社会资源在很大程度上集中在政府部门手中。早在1956年社会主义改造基本完成时,我国的行政管理和国民经济管理体制就形成了部门分立的局面。而且,由于实行中央和地方的“归口管理”,各个部门还形成了从中央到地方自成体系的格局,即“条条管理”的格局。改革开放以后,中央政府各部门职权发生变化,部门利益此消彼长,责权利逐渐明朗。

通过国有企业管理体制变化,可看到部门利益嬗变过程。在计划经济体制之下,行政部门很大程度上按照企业生产对象来设置,如冶金部、电力部、煤炭部、石油部、轻工业部等。国家对国有企业实行高度集权的计划管理体制,对企业生产统一计划、物资统一供应、产品统购统销、财政统收统支、人事统一调配,企业的自主权很小。国有企业实行“一级委托,分级管理”的管理模式,即国有企业在所有权上属于全体人民所有,由全国人民代表大会委托给中央政府一级管理,地方政府只是代中央分级管理。中央政府在代为行使国有资产所有者权利的过程中,将管理权予以分解:财政部行使国有资产的剩余索取权和剩余控制权;中央企业工委或组织部行使重要人事决策权;国家计委行使重大投资决策权;国家经贸委行使监督权;劳动部门行使就业与工资决策权等。随着国有企业改革的深入,从1986年开始,国有企业之间的不断横向联合,出现了企业集团和股份公司等企业组织形式,产权转移逐渐兴起,这对国有企业的分头管理形成新的挑战。1987—1988年,政府开始了分离所有者职能和行政管理职能的工作,将国有产权的委托管理集中起来,把管资产、管人和管事统一起来, 1988年,中央政府成立了独立的国有资产管理机构——国有资产管理局,直接向国务院负责,但接受财政部的指导。国有资产管理局和财政部都被赋予了国有资产总代表的职能。但是,在中央政府将各部委的所有者职能转移给国有资产管理局和财政部的过程中,遇到了来自各职能部门的强大阻力。国家体改委、经贸委、国有资产管理局为谁应成为统一的国有资产管理机构、中国应当采用何种国有资产管理体制模式,一度争执不下。当然,这种情况在1998年的政府机构改革中得到了解决:绝大多数按产业设置的部门被合并到国家经贸委,它们的所有者职能同时被取消;国有资产管理局也被撤销,变为财政部的一个下属局。对国有企业的管理职能分别由财政部、大企业工委、金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部等部门承担。2003年3月,十届全国人大批准新一轮机构改革,再次实现政府所有者和公共管理者职能的转变。设立国有资产监督管理委员会(简称国资委),将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能,中央企业工委的职能,以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来,实现管资产、管人与管事的统一。中央与地方利益格局也随之发生调整,地方政府承担监管和运营地方国有资产的责任。

以下以民航运输业初期改革为例,看主管部门利益变化。70年代末民航总局由空军代管,1980年和1982 年两次机构改革,改变军队建制,组建作为政府主管部门业务司局。 同时对六大地区管理局进行改革:1981 年实行利润包干;1982 年,推行经营责任制和岗位责任制,给予更大的经济自主权。 1987 年至1992 年,民航总局及其地区管理机构开始实行政企分开,组建六个地区管理局和六家骨干航空公司。 作为主管部门,民航总局与脱胎出去的航空公司保留千丝万缕的关系,形成新的利益集团或利益共同体。90年代以后,随着民航运输业管理体制改革逐步完成,民航总局的部门利益更多的通过保护航空公司的垄断利益得以体现。

3.国有企业利益

政府运用经济法律的手段间接管理企业。1978—1982年改革重点是扩大国有企业经营自主权和明确经济责任制;1983—1986年主要是通过“利改税”和“拨改贷”明确国家与企业的利益分配关系;1987—1991年承包制;1992年开始企业股份制改造试点。

共产党十一届三中全会指出:“现在我国经济体制的一个严重缺陷是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”中央政府确定了以扩大企业自主权为突破口进行企业制度改革的方针。

通过对企业扩权,减少直接行政干预,提高企业积极性,发展意识和盈利意识。企业行为缺少有效约束机制,生产增长主要依靠投入增加,1979年和1980年出现300亿财政赤字。各地政府为落实财政上缴任务,对部分工业企业实行利润包干经济责任制。 经济责任制的具体形式包括基数利润留成加增长利润留成,利润包干,亏损包干,以税代利,自负盈亏。由于完成包干任务后超收的利润可以留在企业,大多数企业选择了经济责任制的改革形式。部分企业通过留成基金初步形成了自我发展的经济实力和再投资的能力,但存在着企业包基数确定不合理和“鞭打快牛”的现象,国家难以调节实际上存在着的企业之间的级差收益,更难以使企业真正承担经济责任。1983年利润包干制在更大范围内推行后,引起经济秩序混乱和物价上涨,中央决定停止。

1983年,财政部决定开征国营企业所得税。“利改税”的改革思路是通过税收这种具有法律强制力的形式把国家和企业的分配关系确定下来,改变企业在上缴比例上的讨价还价。第一阶段利税并存。把国有大中型企业由过去向主管部门上缴利润的制度改为按毛利的55%上缴所得税,对税后利润高于原留利水平的部分,以包干上缴、固定比例上缴、交纳调节税以及定额包干上缴的办法缴给国家,对税后利润低于原留利水平的则减征所得税。对小型国营工业企业按八级超额累进税率征收所得税。

1984年第二步利改税,统一改征调节税;将原来的工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税,充分发挥不同税种的调节作用。将税利并存阶段的上缴利润也变为上缴税收。

继续落实企业自主权。国务院于1984年提出企业10项自主权:生产经营计划权、产品销售权、产品价格制定权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权;人事劳动管理权、工资奖金使用权和联合经营权。

与利改税相配合,1984年12月国家预算内建设投资全部由拨款改为贷款,用贷款手段提高企业使用国家建设资金的效益。

1986年国务院提出要“推行多种形式的经营承包责任制,给经营者以充分的经营自主权”。承包制迅速推开,到1987年,全国预算内全民所有制企业已有78%实行承包制,大中型企业达到了80%。

1992年10月,共产党十四大明确提出建立社会主义市场经济新体制的改革目标, 1993年十四届三中全会指出,我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度,并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。1993年12月《公司法》颁布,为国有企业的公司化改制提供了法律依据。1994年,国家体改委选择百家企业进行建立现代企业制度试点。

80年代到90年底初的一系列国有企业改制,包括国有企业管理体制的改革和与之同步的政府机构改革,逐步明确了政府和国有企业之间的分配关系,使国营企业逐渐成为独立经营,自负盈亏的市场主体。

军工部门进行企业化改革。在计划经济时期,八个工业部为现代国防体系打造良好基础。中央对军工企业实行统一的计划管理,在资源分配上重点倾斜。改革开放后军工科研生产单位走企业化改革道路,确立独立利益的市场主体地位。1982年始六大军工总公司相继建立:撤消第六机械工业部,成立中国船舶工业总公司,1988年机械电子工业部归口管理;撤消核工业部,成立核工业总公司,由能源部归口管理;成立中国北方工业(集团)总公司(原兵器工业部撤消),由机械电子工业部归口管理;1990年成立中国兵器工业总公司;1991年成立中国电子工业总公司;1993年撤消航空航天工业部,组建航空工业总公司、航天工业总公司。绝大多数军工总公司是在撤消政府职能部门的基础上建立起来的,有强烈行政色彩,军工企业在军转民方面做出历史贡献。

4.个体、私营经济

共产党十一届三中全会以来,在体制外同时进行增量培植,允许和鼓励个体私营经济发展,形成新的市场经济主体。

1981年6月27日,十一届六中全会明确“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”。1981年7月7日,国务院下发了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》,全面阐述了对个体经济的方针政策。1982年9月,十二大继续肯定个体经济作为公有制经济的必要的、有益的补充。1987年1月第一次正式提出对私营企业应采取“允许存在,加强管理,兴利抑弊,逐步引导的方针。” 十三大报告要鼓励私营经济的发展。1988年4月12日,私营经济在宪法上得到肯定。

(二)20世纪90年代――三大新兴利益集团形成

20世纪90年代以后劳动力变成商品,商品经济变成资本经济,特别是金融资本出现。权力继续创造市场,政治改革的滞后使权力在创造市场的过程中不受约束,资本与权力高度依附,权力资本化进一步延伸。 1995年以后,旧体制下积累的财富陆续转移,中央直接能够控制的国有资源越来越少,体制转轨逐渐完成。资源转化逐步发展出三大利益新兴集团:国内垄断资本、国际资本、民营资本。

以前的改革具有普惠性,人民能够整体享受到改革所带来的利益,1995年以后的改革利益则更多地被权力以及依附权力的阶层所占有,腐败超越底线,两极分化严重。既得利益集团竭力维护既有财产,寻求合法化之路。为增强群体谈判能力和控制能力,他们日益集团化、组织化。

关于利益集团的形成标志,马克思主义有非常经典的表述。 共产党人历来把马克思主义先进理论的出现,作为工人阶级“从自发阶级向自为阶级转化”的标志。列宁论述革命党建设的必要性时说:社会是划分为阶级的,阶级是要组织起来的,其最高组织形式是政党,政党是需要理论的,而且由成熟的领袖集团所组成。利益集团,当它有自己的组织机构,代表人物,理论和理论家,能够系统而公开地表达和争取自己独立利益的时候,就算形成。

各利益集团内部成员具有共同或基本一致的利益和目的,在维护和扩大自己利益过程中,往往具有统一意志,并能够采取统一行动。从内部构成上看,各利益集团成员往往具有异质性,除了资本本身以外,权力部门和官员成为该集团的重要成员。在利益表达上,既有个体行动,也有集体行动。在集体行动下有两种方式:共同行动和代理行动。各大利益集团不同程度的吸收知识精英,包括学者、传媒人士,作为自己利益的代言人。各利益集团的组织化方式既有虚拟组织也有实体组织。作为第三部门,这些组织有的是合法的,有的并未获得民政部门的认可。集团组织化的最高形式是政党,这在我国是不允许的。

1.国内垄断资本

垄断资本,在这里专指国有企业改制的深化过程中逐步形成的国家垄断资本。 国家垄断资本的形成主要得益于行政垄断。

行政垄断,是指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。典型的是地方保护主义,地方政府禁止外地商品进入本地市场,阻止本地原材料销往外地。行业垄断,即公用企业和其他依法具有独占地位的经营者(比如铁路、邮政、水电、电信、航空和金融等企业)实施的强制交易或限制竞争行为,企业主管部门往往利用行政权力保护本部门企业的高额利润,排斥或限制民营资本的准入。

《了望》周刊《警惕部门利益膨胀》一文中对国家垄断资本进行了重点描述:“能源、电信、铁路等行业,借助垄断,维持垄断高价,获得垄断利润,造成财富分配扭曲和资源配置恶化,‘煤电油运’全面紧张与行业垄断存在紧密关联。”“由于行政力量保护,垄断企业内部治理普遍存在严重缺陷,隐含着重大经济风险,‘中航油’、‘中棉储’以及国有银行大案要案不断等,就是集中体现。”“金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、基础建设等领域的国有垄断企业,长期依托行政垄断,拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润,有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人,影响甚至操纵话语权,为其垄断地位辩护,极力排斥行业竞争与民营经济介入,抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台,或以本行业的特殊情况(如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等)为由要求从相关法律政策中得到豁免,维持垄断。”

以下以电力行业改革为例,描述国家电力垄断资本的形成过程。20世纪80年代以前,国家对电力实行高度集中的管理体制,中央政府独家投资、国家垄断经营。1988年国家开始实行“政企分开,省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的电力工业改革。1996年12月,国务院以国有独资形式出资设立国家电力公司,是国务院授权的投资主体和资产主体,是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。1999年,浙江、上海、山东、吉林、辽宁、黑龙江“五省一市”开始进行“厂网分开,竞价上网”的市场化改革试点工作。2002年3月,国务院批准《电力体制改革方案》,决定由国家计委牵头,成立电力体制改革工作小组,负责组织电力体制改革方案实施工作。确定电力体制改革的总体目标是:打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价体制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府管制下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。2002年12月,国家电力公司管理的发电资产直接改组或者重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电集团公司(中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团),逐步实行竞价上网,开展公平竞争。“厂网分开”的工作按照行政划拨的方式,以2000年的财务决算数为依据,5家发电集团的资产质量、规模大致相当,地域分布基本合理,在各区域电力市场中的份额均不超过20%,权益容量为2000万千瓦左右(2001年《中国电力年鉴》)。电网环节分别设立了国家电网公司和中国南方电网有限责任公司,并且将国家电力公司直属的辅业公司、事业单位组建成4家辅业集团公司(中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司)。

通过对电力行业改革可以看出,国家通过强制分拆、引入竞争的方式进行改革,改变了过去国家电力公司一家独揽的局面,但效果有限。回顾分拆过程,可看到传统垄断利益集团对电力行业改革的影响。1997年市场化改革后,电力产业供求基本平衡,国务院多次想对电力产业进行纵向分离和横向分割,都受到激烈抵制,发电资产剥离会极大影响电力公司既得利益。直到2002年底,电力产业才进行真正意义上的结构重组。分拆后的五大发电公司和两大电网公司仍保留浓厚的计划色彩。分拆将独占改变为寡头垄断,这些寡头能得到主管部门的特殊照顾,比如限制市场准入、价格管制等,寡头因而高枕无忧,通过高定价享受更高的垄断利润。

除了整体性的电力行业垄断问题外,电力改革中还出现了地方政府的行业垄断问题,即地方保护主义严重。在“省为实体”的发展过程中,省级电力公司迅速壮大,一方面促进了电力产业的快速发展,另一方面也形成了新的地区垄断,省间的市场壁垒越来越严重,电力市场被人为分割。市场按行政区划被分割的局面,严重影响了资源的配置效率,特别是一些清洁能源不能得到有效利用。在2002年的电力改革中,各省能源电力投资公司的发电资产并没有纳入改革的规划,这就为以后电力市场埋下了垄断的隐患。例如,在浙江省电力市场上,截至2003年底,能源电力投资公司的发电容量占全省容量的80%,如果不制定切实可行的措施,五大发电集团在浙江市场都不可能与之竞争。

垄断资本的形成,与政府对企业的管理体制改革有密切关系。90年代国有企业实行股份制改革,中期对国有企业“抓大放小”。在“抓大”的执行过程中,各级政府往往为追求“大”而“大”。很多的企业通过行政合并的方式捆绑在一起,有的形成了垄断企业。这些垄断企业延续了原来行政管理的运行方式,内部管理漏洞很大,在地方政府协助下,排斥外部竞争,保持垄断利润。

共产党十六大之前,新华社评论文章指出:“一些垄断、准垄断行业,由于管理制度上的不完善,监管缺位或不到位,内部运行机制不健全,成本核算不清晰、不透明,行业内个人收入和福利远高于社会平均水平,成为社会分配不公和贫富悬殊的突出表现。作为公认的特殊利益集团,他们已经造成了对构建和谐社会的妨碍。”垄断企业主要包括中国国电、中国石油、中国石化、中国航空、中国烟草、中国电信等。其寻求特殊利益的最突出表现是滥用垄断地位。

据《南风窗》2006年第1期报道:国电公司等以不提供输电通道等为要挟,对地方水电上划、代管,地方电力资产被低价甚至零价格收购,乡村小水电被无偿移交,不准地方发电自用,只准发电后低价上网高价买回,上网下网的价格差有时能达10倍以上,地方一年损失几百万甚至几千万元,电力垄断已经严重地侵犯了老少边穷地区的合法利益,地方上再也没有了发展小水电的积极性了。

《南风窗》2006年相关报道:国家电网公司正在以地方“倒逼”中央的方式推行特高压输电网,已经同24个省区直辖市签定了电网发展和农村户户通工程纪要,以发展特高压电网为条件,国家电网公司许以巨额投资建设地方电网。试图从技术上、体制上堵死地方电网发展的可能性,形成牢不可破的垄断局面。胡星斗认为,全国形成一张百万伏特高压电网隐藏着巨大的国家风险,一旦遇到军事打击或者事故,全国电力将陷入瘫痪,世界上没有哪个大国是风险如此集中,美国有三大电网、十大安全管理区,发达国家早已中断特高压电网的研究,日本、俄罗斯等国的少量特高压电网也在降压运行。 中国发改委却批准特高压试点项目,全国推广动态投资8000亿,是三峡工程3~4倍,却不需要全国人大讨论批准。

中国石油、中国石化凭借国家政策优惠和石油开采权炼制权的垄断获得巨大利益。国际上原油资源从价税率为10%,而中国仅为1.5%,石油公司不仅少交税,而且成品油出口退税,仅此一项,每年就有上百亿元进账。 每当国际市场上原油价格上涨,两家石油巨头都会以“与国际接轨”为理由,要求发改委提高国内成品油价格;一旦要求得不到满足,就出现“油荒” 。2006年3月,郭荣昌委员在人代会发言指出,2005年广东“油荒”极不正常。据海关总署公布的数据,去年前6个月我国总共出口759万吨成品油,同比大幅增长48.6%,而同期成品油进口却从前年上半年的增长34.1%转变为下降21.1%,至1570万吨,6月份的同比降幅更是达到了22.6%。也就是说,国内一边在闹“油荒”,一边却大量把油卖到境外去。

世界上仅有十余个国家实行烟草专卖制度,日本韩国等原来实行专卖制度的国家也早已改变。中国各地的烟草专卖局与烟草公司是“两块牌子一套人马”,政企合一,既当运动员又当裁判员。 烟草公司家底不清,不允许烟农自由交易,以超低价剥夺烟农利益;一些地方的烟草管理人员以检查、涉嫌销售假烟为名随时查扣香烟,说罚就罚,销售者有口难辩。

行政垄断性企业对国家的贡献与其地位不匹配。1993年以前注册的国有全资企业税后利润不上缴,中石油等企业垄断全国资源,税后利润自己留用。中国国电、南方电网在特权垄断、电费普遍上涨的情况下,每年只有200多亿的微薄利润,资产回报率仅有1%,发达国家和巴西的电力企业资产回报率是9~11%。

据国家统计局2006年初公布:电力、电信、金融、烟草等垄断行业的平均工资是其他行业的2~3倍,加上工资外收入和福利,是其他行业的5~10倍。据《南方都市报》相关报道:国家电力公司一次内部干部会议,3天的会议花了304万元,平均每人每天8000多元。一个已经倒闭的电厂抄表工年收入10万元,而他做的工作仅为每天抄4次电表。在社会舆论的重压之下,部分垄断行业开始采取一些举动。2006年3月,国家电网公司发出紧急通知,要求“各网省公司必须立即停止执行各种名目对系统内职工用电实行优惠的办法”。厦门市公交总公司宣布停用家属卡、监督员卡和优惠卡。而后电力系统又被迫掀起了一场“减薪风暴”。2006年11月末,劳动保障部、财政部联合发出通知,要求收入过高行业工资浮动比率由0.75降至0.6,就是说,企业效益增长1%,员工工资总额最多可增加0.6%。但无论是“减薪风暴”还是中央部委政策,最后都“无疾而终”,并没有撼动其高待遇。

国内行政性垄断利益集团的背后,仍然是中央部门利益或地方权力在支撑,这是使其滥用行政性垄断地位的主要原因。

2. 国际资本

中央给特区和开发区的放权让利的力度最大。1980年8月26日,全国人大通过《广东省经济特区条例》,经济特区的设立在法律上扫平了障碍。中央希望通过开放国门,陆续设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区,实行特殊的经济政策和灵活措施,包括:特殊的税收政策,特殊的资金、货物、人员出入境管理,特殊的融资、信贷模式,特殊的企业所有制形式,特殊的土地使用管理,特殊的价格体系,特殊的劳动用工制度,特殊的城市建设规划思路,特殊的政府架构和运作方式,特殊的人力资源引进和组和模式,特殊的住房发展和社会意识,特殊的城市化结构,特殊的文化旅游发展模式等等,吸引外国的资金、技术和管理经验,发展当地经济,摸索市场经济运行规律。这些特殊政策,正是中央对特区和开发区特殊的放权让利,使特区和开发区形成了自己独立的经济利益。

20世纪80年代外商直接投资集中于沿海经济开发区与特区,多为港资与台资企业。1992年外商投资一年净增数575亿美元,超过前十几年总和。 2000年加入世贸组织后中国对外资吸引力不断增强。 2002和2003年分别为527.43亿美元和535.05亿美元;2004年跃升到606亿美元,2005年与2006年实际使用外资金额都保持600亿美元。至2005年5月底,全国累计批准设立外商投资企业525378个,合同外资金额11615亿美元,实际使用外资金额5844亿美元。全球最大500家跨国公司有450家在华投资。至2006年6月有71家外国银行在中国设立了营业性机构,可在25个城市开办机构人民币业务;合资基金管理公司23家;合资证券公司7家;外资金融机构设立7家汽车金融公司,企业集团财务公司设立了3家。截至2005年底,中国保险市场上共有保险公司82家,其中外资保险公司41家,分支机构接近400家,外资保险公司的保费收入已占全国保费收入的3.9%。

国际资本为保证在中国的利益,办法有三;第一是通过所在母国政府向中国政府施加压力,获得在市场准入、并购、利税等各方面的优势。第二是通过组织在华商会,集体表达自己的利益。至2006年,美国与欧盟等国资本都建立了在华商会及其在中国各核心城市的分支机构。第三是培植在中国本土的代理人。这些代理人与中国政府有着各种联系的渠道。有的是政府部门本身。

国际跨国公司特殊利益形成的背景,首先是中国不断扩大对外开放过程中各级政府对跨国资本投资的渴求,使得跨国资本随时都可以“退出”相要挟具有单方面的强势地位,以此强势地位影响政府决策。

国际资本的“俱乐部”[注:以下资料来源于汤蕴懿;胡伟;,《制度变迁与制度均衡——析上海地方治理过程中外国商会的角色》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2006 年第05卷]:即在华商会。第一家是中国日本商会(1991年),至2004年6月,在中国自行成立商会:美国、英国、法国、德国、比利时、荷兰、丹麦、加拿大、意大利、芬兰、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、新加坡、欧盟、挪威、瑞士18个国家和地区共计20个商会。对外使用的名称包括了Chamber Of Commerce(商会)、Business Council(商业理事会/贸易理事会)、Business Association(商业联合会)、Delegation of Industry And Com-merce(工商代表团)、Club of Commerce and Indus-try(工商俱乐部)等。

目前有250亿美元外商投资来自外国商会会员公司。在上海外商投资中,占80%的投资来自于这些商会单位。商会通过与中国政界和商界建立的广泛联系,帮助企业维护利益。除了推广产品,把着眼点放在收集市场需求信息和争取优惠政策。作为外国企业利益的维护者,外国商会游说政府的内容一般都和本国企业的切身利益密切相关。

3.民营资本

我国民营资本的形成有不同的途径。

第一部分,80年代改革中作为增量部分的个体私营经济进一步发展壮大。这一部分民营资本是在党和国家对非公有制经济逐步宽松的政策下成长起来的,在实际生活中受到权力部门压制,不能获得与公有制企业平等的市场竞争机会。有的民营资本与权力疏远,典型如孙大午,长期不满政府对民营经济歧视。有的与权力部门附和,寻求保护伞。

第二部分,来源于权力资本化过程中的利益转移,包括通过农村土地承包、官倒、生产资料双轨制、股市操纵、房地产炒作、以及坑蒙拐骗等不正当方式获得财富,进而作为原始资本,再行投资,改头换面,形成新的民营资本。这个过程本身就是一个洗钱的过程,即把非法收入合法化的过程。只要顺利投资于新的合法的民营企业,实际上基本难以追究这部分原始资本。

第三部分,公有制企业私有化。1995年乡镇企业产权改革大潮出现“苏南模式”(所谓“地方政府公司主义”经济),在乡镇企业发达地区进行一场雷厉风行的私有化运动。受“乡企转制”的示范效应,县市一级的地方国有企业改制得以借鉴,出现了“卖光”乃至“送光”的私有化实践。在国有企业产权改革过程中,分化出以原来国有企业经理为背景的新民营资本。有的国有企业经理通过自己的亲属和朋友,另设私人企业,包括该国有企业产业链中的上游企业、下游企业,也包括同类企业,逐渐把国有企业资源向私人企业转移。有的国有企业经理则通过MBO,把国有企业直接贱卖自己或他人,实现民营化。90年代中期“抓大放小”,“放小”导致过度民营化。这部分民营资本很多不具有实质合法性。1997年中共十五大吹响“国企改革攻坚战”号角,许多省市相继宣布“告别国有独资企业”,通过股份制改革,在原来的国有独资企业基础上,进一步形成新的民营企业。

进入新世纪以来,国家对民营资本的支持更为明显。2005年国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,明确提出了推进非公有制经济发展的7个方面36条的重要政策措施,进一步完善了民营经济的发展环境,成为民营经济持续快速发展的重要保障。各有关部门在放宽市场准入、加大财税金融支持、完善社会服务、改进政府监管等方面制定了具体措施,非公有资本进入民航、铁路、文化、出版和金融等重要领域的政策限制实现重要突破,非公有制经济发展的服务体系和信用担保体系建设步伐加快。据不完全统计,目前全国31个省区市已累计出台促进非公有制经济发展的法规、政策性文件200多件。在各项政策的推动下,非公有制经济效益稳步提高。规模以上民营企业实现工业增加值5年增长246%,年均增长28%;私营工业增加值5年增长7倍多,年均增长约50%;私营工业利润5年增长7.2倍,年均增长超过50%;远高于同期全国工业增加值平均增长21%和工业利润平均增长25%的水平。整个“十五”期间,民营经济投资年均增长29.1%,比同期全社会固定资产投资增速高9个百分点;民营工业企业的个数、资产总值、增加值、利润占规模以上工业比重,分别从2000年的49.7%、13.1%、21.8%和16%提高到2005年的68.3%、24.6%、32.2%和27.5%;到“十五”末期的2005年,内资民营经济在GDP中的比重约为49.7%,;民营经济占城镇就业的比重,从2000年的2/3左右提升到2005年的3/4左右。民营企业税收增长率5年来一直保持在40%以上,占全国税收的比重从2000年的3.3% 提高到2005年的8.7%。在不少地方,民营经济税收占地方财政收入的比重超过60%,成为地方财源主体,国民经济的半壁江山。

民营资本通过四种途径巩固利益。

第一, 通过全国工商联或企业家协会半官方组织,采取集体行动。

第二, 通过合法途径,争当人大代表或政协委员;2003年,徐冠巨与尹明善以民营企业家身份成为省部级官员。“两会”上非公有制经济人士政协委员达100人,人大代表达133人,都比上一届增长5倍;在年底公布的中国福布斯富人排行榜上,有9%是人大代表,13%是全国政协委员,25%的企业家是中共党员。

三是通过聘请相关专家学者担任独立董事,资助研究机构承担相关课题,或通过资本影响媒体,表达其利诉求,并影响政府宏观决策。”

四是通过向政府部门或官员获得支持。

(三) 21世纪:进入利益博弈时代

我们对改革开放以来中国利益集团的发展及其特征作一总括性分析。

第一,就一般意义上说,社会利益主体多元化,是计划经济原始积累结束以后,摆脱政治经济文化高度一体化的体制,转向市场经济机制的必然结果,是有历史进步意义的。

第二,就中国特殊性来说,新兴的强势集团内生于权力,走的基本是一条“权力资本化”的道路。 以权力为起点造就市场,由计划经济管理部门及国有企业的分权让利,逐步演化成为利益集团, 与权力体系有先天血缘关系, 或者说是内生于转型过程中权力本身的演化,产生于权力,依附于权力,进而影响权力资源的分配。 区别于发达国家利益集团内生于产业,外生于权力,依附于权力进而影响权力,中国各新兴利益集团至今不能摆脱各自特殊的权力背景。

第三,特殊的发展路径。中国渐进式改革的特点之一是“存量不动”的情况下首先培植增量。这些“增量“包括了地方政府、乡镇企业,个体经济,外国资本,特区、开发区等等;从20世纪90年代中期开始,存量改革才真正启动,包括国企改革及中央部门改革。 这种“双起点”的改革造成双重体制长期并存,决定了利益集团的特殊发展路径:包括地方政府、民营经济与外资经济在内的各利益集团发展,首先依靠“不动的存量”,包括来自中央的授权与来自国有经济的资源或资产支撑;国有行政性垄断企业是权力的直接演变。

第三,利益转移的隐蔽性。利益集团追求自身利益的行为缺乏公开性和透明度,与腐败有密切关系,腐败行为长期不能得到约束。从前文分析可知,几乎所有利益集团的产生都依赖于计划经济时代国有经济的积累。理论上讲国有经济是全国人民的,老百姓是国有企业的名义股东,政府是老百姓的代理人。遵从一般的企业制度,企业涉及到产权重大变更应让股东知道。但所有的国有经济产权变更几乎都是在老百姓包括企业职工不知情状态下进行的。地方政府一个红头文件,一个资产千万以上的国企就变成企业几位领导私人的。公变成私的过程如此之简单,不能不令老百姓咋舌。 自由主义左翼也反对这样的改革,如秦晖指出:这样的私有化过程,连俄罗斯的“形式公正”都没有做到。尽管俄罗斯私有化过程事后不公正,并最终引来普京对私有化过程中寡头与权贵资本的清算,但做到了“起点公正”:国有资产先由老百姓均分,承认国有资产人人有份。在中国,政府红头文件可将庞大的国有资产划到私人名下,连基本公正也保证不了。

第四,不平衡性。在中国特定的改革路径下,各利益集团之间权力资源分配的不平均,极度失衡。地方政府与中央各部门在内的权力集团有政治权力,也有经济权力。新崛起的民营资本集团及外国资本集团拥有资本和技术。改革开放以来,共产党和政府将政治合法性建立在经济发展上,这三个集团占据强势位置,共产党政策倾向于他们。十五大对社会主义初级阶段基本经济制度重新确定,将“非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分”、“允许和鼓励资本和技术等生产要素参与分配”写进共产党党代会报告,预示资本集团地位得到极大提升。随后的修宪,准备允许私营企业主入党,及《物权法》通过,资本集团地位上升,可以直接表达利益诉求,有合法渠道和讨价还价的能力。

由企业职工与农民构成的劳动力集团组织程度低,拥有资源少,利益表达渠道不畅,告状难,反映问题难,甚至拿不到工资,沦为近似的奴隶劳动,他们连弱势集团也称不上,只能称为“弱势群体”,根本不能制约强势集团。

第五,合法性危机。中国新兴的强势利益集团内生于转型期权力的演化,主要资源来自于计划经济时代国有经济的积累,而利益转移又具有隐密性,上述特点决定了渐进改革的基本矛盾:是权力资本化与社会主义意识形态的矛盾(杨帆,1994)。

这一基本矛盾决定中国特殊利益集团的基本性质:“一个膨胀,五个缺乏”。 在利益恶性膨胀的同时,却缺乏意识形态认同,缺乏社会正义与法律基础,缺乏弱势阶层的制约与认同,缺乏相互之间的正常竞争与合作,缺乏对社会公益事业的热忱。 一句话,缺乏合法性认同。

这一事实被新兴的利益集团自身意识到,他们自己也很惶恐, 但很少把责任归于自己,而是归结为共产党僵化的意识形态, 法律不保护私有财产,和人民群众“仇富”。因此他们追求合法性认同的努力,有方向性错误。改革开放以来历次争论,特别是20世纪 90年代以后,表面上是“姓社姓资”, “公私地位”,实质是新兴利益集团在中国社会主义框架下的地位问题。很可惜,这种争取在一定程度上被假自由主义理论引向错误方向,不是规范利益集团向有益于社会利益的方向发展,而是为它们的特殊利益辩护,进一步危害社会总体利益。

第六,知识集团在多元化利益的背景下,一部分依附于新兴的权力与资本集团,组成“铁三角”精英联盟。在改革初期是有积极意义的,但19095年以后出现方向性错误,在历史与道德的二律背反之间,过多地偏向历史一边,放弃道德理想,放弃对社会的批判精神,与知识分子天职相违背。

俄罗斯大知识分子在斯大林时期是“不同政见者”,在休克疗法以后,就转变成为民族主义和社会主义者,甚至反过来肯定斯大林的历史贡献。 中国一些知识分子则不然, 他们把计划经济定义为历史最黑暗时期,人民最痛苦时期,因此对于改革开放以来出现的新问题,绝口不提,他们总是忆苦思甜,认为现在出现任何问题也比过去好;给不同意见扣上“左派, 反对改革开放”的政治帽子。

自从改革开放以来,针对计划经济原教旨主义,和文化革命后期的极左,绝大多数人包括我再内,都是自由主义者。20世纪80年代,自由主义主要表现为马克思主义内部的“人道马克思主义”,90年代以后,自由主义抛弃了马克思主义的外衣而把它边缘化, 开始自身独立的发展。 但自由主义在中国定位有错,第一,被经济自由主义主导。 第二,把自己定位于反对三民主义,反对民族主义,民主主义和民生主义(他们叫做民粹主义), 第三,他们否定中国近代史与革命史。这不仅仅是认识偏差,而有深刻的历史根源和感情因素,只有等待历史自身来解决。新一代年轻思想家正在成长,他们较少感情和历史偏见,大多数反对经济自由主义,反对权力腐败,主张民主和宪政,介入维权,比较同情人民群众,这都是好的倾向。

第七,进入21世纪以来,新兴利益集团继续壮大发展。成熟的标志有两个,一是有意识地组织起来争取和维护利益,二是有了自己初步的理论和代表人物, 维护利益的努力上升到了理论和宣传层面。三是有目的地影响法律。

各个新兴利益集团之间又合作又斗争。在压迫弱势群体方面他们有共识,也有许多人关心弱势群体,捐赠和扶贫有增加的趋势,但非常不够。

1998年中国抗击压制金融危机取得成功,国际资本以北京共识取代华盛顿共识,对中国进行重估,大举进入中国,对国内权力更加依赖,以巩固在国内的市场地位,大赚其钱。

在反对权力干预、反对腐败上,民营资本有两面性,有勾结也有反对。国际资本态度有合作也有竞争。国有垄断资本和权力部门面对国际资本,有买办化和民族化的不同选择。

各利益集团之间的博弈,成为未来国内基本社会矛盾之一,也是民主法治改革的基础。国家应该依据“遏制与平衡”的原则,

把各种利益集团纳入新的政治框架之中,在是关系中国未来中国政治改革与政治发展的重大问题。

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