中改院:当前中国农民土地所有权无法律地位

以统筹城乡发展为目标推进新阶段的农村综合改革（12条建议）

中国（海南）改革发展研究院

2007年12月8-9日，中国（海南）改革发展研究院举办“新阶段的中国农村综合改革”国际研讨会，来自中央涉农部、委、办和科研院所，22个省（市、自治区）涉农部门和政策研究机构的官员、专家学者，以及挪威从事农村发展政策研究的官员和专家，共200余人参加了会议。结合我院已有研究成果和此次会议的专家观点，提出本建议。

一、把统筹城乡发展作为新阶段农村综合改革的基本目标

1.新阶段农村综合改革的实质是构建“城市支持农村、工业反哺农业”的长效机制。农村税费改革之后，我国于2005年开始部署以农村义务教育、乡镇机构和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。从近两年的实践看，全部免除了农村义务教育阶段的学杂费，向实行免费义务教育迈出了关键步伐，乡镇机构和县乡财政管理体制改革也做了重要探索。但总的来看，当前的农村综合改革与统筹城乡发展的现实需求还有很大的差距：一是尽管财政支农的资金的绝对量在增加，但整个财政支出的比例在下降，财政向农村倾斜的长效机制并未建立起来；二是建设现代农业的目标已经提出来，但与现代农业相适应的健全的市场结构、土地制度、金融支持制度建设还比较滞后；三是由于城乡二元的公共服务制度安排，农民和农民工在市场竞争中处于弱势地位，城乡居民收入分配差距仍呈现进一步拉大的趋势；四是尽管在中央层面把农村工作放在首位，但由于中央地方关系尚未理顺，涉农机构和政策缺乏整合和统一规划，影响了政策执行的力度。为此，新阶段农村综合改革应当按照构建“城市支持农村、工业反哺农业”的要求，在经济体制、社会体制、行政管理体制等方面破题。

2.新阶段的农村综合改革，既需要进一步推进农村市场化进程，也需要加快建立农村公共服务体制。与改革开放初期的农村改革不同，新阶段的农村综合改革是在我国建立市场经济体制框架大背景下的改革，“城市支持农村、工业反哺农业”重在通过系统的制度安排来实现。

一方面，要通过进一步的农村市场化改革，确立城乡居民在市场竞争中的平等地位，解决过程公平或程序公平问题。新阶段的农村市场化要在城乡大市场对接方面有所突破：一是健全农产品流通体系，解决农户与大市场对接过程中利益受损的问题；二是解决农村土地产权主体虚置，农民难以获得财产性收入，难以灵活地实现农业产业组织创新的问题；三是建立适应农业发展需求的金融体系；四是解决农民工与城市居民同工同酬，消除就业歧视的问题；五是农业是弱势产业，应当按照国际惯例建立系统农业支持保护的政策体系。

另一方面，通过建立城乡统一的公共服务体制，确立城乡居民在基本生存、发展权方面的平等地位，以此来解决起点公平的问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色，关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前，许多地方在探索城乡统一的户籍制度，但如果不解决农村和农民工的基本公共服务问题，城乡户籍制度统一就只能是形式上的，不能从根本上解决权利平等的问题。为此，新阶段的农村综合改革还要从城乡制度统一入手，缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面的差距。

3.统筹规划，深化和拓宽新阶段农村综合改革的基本内容。当前，我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新阶段。在这样一个发展新阶段，城镇和工业发展加速的势头很迅猛，总体上在与国际接轨，向信息化时代迈进，而农村还保留着某些原始的生产方式和生活方式。如果没有系统的规划和安排，城乡之间的差距会越拉越大，农村最终会边缘化。面对统筹城乡发展的巨大压力，新阶段的农村综合改革的视野还不宜过窄，尤其是不能就农村而论农村，而是要从整个国家发展战略来考虑，从整个上层建筑的变革和调整来考虑，从工业化、城镇化的趋势来考虑。在过去的几年中，我国农村综合改革选择了免除义务教育阶段学杂费这些比较有条件做的事情，很快取得了实际效果，但在乡镇机构改革、县乡财政体制改革等方面尚处于探索阶段。这些问题的最终解决虽然在很大程度上取决于基层政府变革的实际效果，但更重要的是还涉及到中央地方关系、整个公共财政体制框架的建设，涉及到自上而下涉农机构的统筹安排。因此，要充分认识到新阶段农村综合改革的复杂性，制定长期规划，上下联动、综合配套、循序渐进地推进。

二、统筹资源在城乡之间的配置，推进农村市场化进程

4.赋予农民具有物权性质的土地产权，使农民能够获得财产性收入。2006年，农民居民家庭财产性收入平均只有100元，仅占全部收入的2%。在工业化、城镇化新阶段，土地增值的幅度非常大，但并未为农民带来多少收益。我院2007中国改革调查问卷报告显示，72.39%的专家认为，使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权是农业适度规模经营的重要条件之一。

（1）明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据调查，中国农民的土地所有权，91%是归村民小组所有，但这一级组织却没有独立的法律地位，致使土地所有权主体虚置，这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。

（2）尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产，但我国的法律体系中尚无不动产登记法。国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势，加快推进《不动产登记法》立法研究工作，为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时，各地方也可结合本地区土地登记的实际，加快制定本地区的不动产统一登记办法，为国家立法积累经验。

（3）建立对农民土地权益纠纷的法律援助制度。由于土地制度变革相当复杂，需要一个较长的过程。当前要尽快建立农村土地纠纷的法律援助，使农民土地权益遭受侵害时，能够方便地获得法律救助。

5.以发展小额信贷为重点，培育民间金融组织。我院2007中国改革调查问卷报告显示，对于如何构建农村金融体系，专家们主张扩大国有商业银行对新农村建设的支持力度、扩大农信社职能、发展外资农村银行的比例分别为19.57%， 13.94%和10.99%。65.42%的专家认为，应该以小额信贷为重点，发展农村民间金融。

（1）放松市场准入管制，允许直接为“三农”服务的多种所有制的金融机构进入农村金融市场。目前，国家调整和放松了农村银行业金融机构市场准入政策并开展了试点工作，已经有24家村镇银行贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构开业。以此为契机，应继续扩大试点范围，放松市场准入管制，引导和规范民间融资行为，允许新设机构进入农村金融市场，兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，有效发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。

（2）创新农村信贷抵押担保形式。在现有的信贷条件下，农村贷款难的根本原因之一在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行不动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分。

（3）大力发展适合农户需求的“草根性”小额信贷组织。实践证明，乡村自发产生的“草根性”的金融组织具有发展小额信贷的比较优势，比国有商业银行和其它城市商业银行更有信息优势，更能够了解农户借贷需求和辨别还贷风险。因此，应当尽快出台鼓励和规范“草根性”小额信贷组织发展的法规和政策。

6.以发展农村专业合作组织为载体，构建现代农产品流通体制。我国农户在市场流通中的弱势地位，关键在于农业产业流通中的组织化程度低，分散的农户应对市场风险的能力弱。据调查，目前42%的农户自己销售农产品，45%的农户将农产品卖给个体商贩，只有2.7%的农户通过订单销售农产品。国际经验表明，政府扶持、培育和发展农村专业合作组织，可以有效地保护农民在农产品流通过程中合法权益，使职业农户在农产品市场价格形成过程中更有发言权，更有机会参与利润平均化过程。

（1）认真贯彻落实《农民专业合作社法》。2007年1月1日，我国已经开始实施新的《农民专业合作社法》。但要把这项法律落到实处，还需要组织协调国家有关部门加快制定和完善农民专业合作社登记办法、财会制度、农民专业合作社示范章程等配套法规和统一的管理办法，和法律一起实施。鼓励地方制定实施细则，因地制宜推动农民专业合作社的发展。加强对法律实施工作的组织领导，为法律的实施创造良好的环境和工作条件。加强跟踪研究，不断总结实践经验和发现问题，为改进法律的实施和今后进一步完善法律提供支持保证。

（2）建立农民合作经济组织发展的政策支持体系。要加强基层政府服务意识，积极引导农民合作经济组织健康发展，避免行政命令式的干预。切实取消有关部门对农民合作组织依法组建和开展活动的不合理限制。各级政府应加大对农民合作组织的支持力度，制定更加优惠税收、贷款、担保政策，增加财政投入，促进农民合作经济组织在开展农资采购、新品种引进、信息传播、技术培训、农产品加工储藏、市场营销等经营活动。

（3）完善内部治理机制，加强农民合作经济组织能力建设。要规范并实施农民合作经济组织的章程和制度，引导建立合理的组织结构，加强组织内部治理机制建设。通过与大专院校、国际合作组织联合，拓展其教育、研究、培训、咨询功能，加强农民合作经济组织能力建设。 

三、把建立城乡统一的公共服务体制作为新阶段农村综合改革的重点

7.统筹城乡基本公共服务是新阶段实现起点公平的根本途径。近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的制度因素，在于城乡分割体制强化了二元结构，延缓了社会转型的进程，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，是提高农村人口素质的路径依赖。随着农村市场化改革的进一步深入，城乡居民将面对同一个大市场，在这个大背景下，建立城乡统一的基本公共服务制度，可以为改变城乡二元结构，实行城乡统一的经济社会政策奠定最重要的制度基础。

8.从统一城乡基本公共服务制度入手，使农村综合改革从义务教育拓展到新型农村合作医疗、公共就业服务、基本社会保障等领域。我院农村基本公共服务现状与问题入户调查显示，当前，农民最关心、最需要解决的基本公共服务依次是：看病难、看病贵问题；子女上学难、费用高问题；养老问题；就业问题；最低生活保障问题，认同度分别达到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。

（1）全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。建议贫困县义务教育阶段的所有费用，包含杂费，原则上由中央及省级财政支出。以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点，鼓励有志青年投身农村教育事业，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，提高农村学校教师待遇。对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度，尽可能地保证有志青年不因交不起学费而辍学。加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金的现象，杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

（2）全面推行新型农村合作医疗制度，建立医疗救助制度。中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合费，提高参合率。尽快建立医疗救助运行机制，增加财政投入，合理确定救助对象，提高救助效果。进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地。增强农村基本医疗服务能力，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合条件的医院就医，然后凭相关证明到参合地报销。加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制。规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。从目前合作医疗筹资标准低，不足以抵抗大病的现实出发，探索建立全民医疗信用保障制度，保障农民先看病，后还款，帮助贫困农民暂缓医疗支付困难。

（3）全面落实农村最低生活保障。中央和省级政府应当尽快制订农村最低生活保障的相关法规和条例。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例。考虑到县乡财政的实际困难，尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。

（4）在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务。当前，城乡基本公共服务的失衡，集中地体现在农民工群体上。农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。比如，基本社会保障问题因受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约，无法有效运作。这就需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。农民工的基本公共服务供给问题比较复杂，既要考虑城市的承受能力，又要照顾到不同类型农民工的基本需求。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。农民工流入地政府应承担更大的责任，统筹规划解决。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。未来几年，应当加强政策规划，全面解决农民工子女义务教育的问题，探索解决农民工基本医疗的有效途径，建立农民工的基本社会保障制度，加强农民工的公共就业服务。

9.建议在国务院成立地方事务部，明确界定中央地方公共服务分工，负责制定城乡基本公共服务均等化的全国规划。建立城乡统一的公共服务体制必须统筹中央地方关系，尤其是要明确划分各级政府的公共服务职责，并在此基础上配置财力，建立以基本公共服务均等化为导向的公共财政制度。从国际经验看，许多国家如澳大利亚、挪威等国家，其城乡和区域关系并没有我国复杂，但都在中央层面设置一个地方事务部来解决地方财力不均衡的问题，负责在全国范围内推行基本公共服务均等化。从我国的实际出发，在进一步明确中央地方职责分工的基础上，可以在目前西部办、东北振兴办、中部崛起办的基础上成立地方事务部，负责在全国范围内制定区域发展战略、基本公共服务均等化的规划和实施。由地方事务部统筹中央地方关系，制定基本公共服务全国最低标准，设置明确的时间表，使基本公共服务覆盖到城乡全体社会成员，并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制订政策，政策口径不统一、方向不明确，跨城乡、区域对接困难的问题。

四、深化县乡财政体制改革，着力提高基层政府公共服务能力

10.以城乡基本公共服务均等化为目标推进县乡财政体制改革。我国农村基本公共服务供给不到位，在很大程度上在于多数县级财政基本上属于“吃饭财政”，加之历史欠账多，发展农村基本公共服务捉襟见肘。要解决这一问题，需要在统筹中央地方关系的同时，加快推进县乡财政管理体制改革，提高基层政府的基本公共服务能力。

（1）积极探索推进省直接管县的财政管理体制。在条件成熟的地区，可以由省直接调整与县的财政关系，减少政府间财政关系的层级，避免地市一级对县级财力的集中与控制，使县级政府能够将更多的财力用在农村公共服务上。

（2）积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法；对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式；对经济较发达、财政收入规模较大的乡镇，可以保持现行财政体制不变，并鼓励集体经济投资本地公共产品供给。

（3）按照城乡基本公共服务均等化的要求，强化省级政府调节地方财力分配的责任。增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

11.以为农民提供基本而有保障的公共服务为目标，解决乡镇政府职能定位。农村税费改革后，全国各地都在探索乡镇机构改革，但到目前为止尚未有根本性的突破。乡镇一级政府到底是撤消还是保留，或者演化为一个自治体，还没有明确的说法。其中重要的原因在于乡镇政府改革战略目标的模糊性，使得许多方面的传统关系如党政关系、县乡关系、乡村关系、乡镇政府与上级部门的关系、部门与部门的关系、财权与事权的关系等缺乏一个明确的方向。在市场经济条件下，政府有四大职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实上，经济调节职能在中央，市场监管发展的方向是垂直管理，至于社会管理和公共服务，在统筹城乡发展的背景下，主要的决策和规划至少应当在县级以上政府。在这种情况下，乡镇政府是只能是公共服务的执行者和社会事务的管理者。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。在这个前提下，才能够结合本地实际情况，决定乡镇机构的去留，决定乡镇机构组织形式、管理机制和运作机制。

12.优化农村公共资源，上下联动，整体设计乡镇机构改革。乡镇机构改革最重要的目标是合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系。湖北咸安的经验表明，在政府合理承担改革成本的前提下，变“以钱养人”为“以钱养事”，不仅可以使乡镇机构编制得到有效的控制，还可以降低成本，提高效率，走出一条构建农村公共服务体系的新路。要严格实行政事分开，剥离“七所八站”的行政职能。将原来由“七所八站”承担的行政管理职能，一律上收到乡镇政府直接执行。实现“七所八站”的整体转制。除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。建立公共服务委托代理机制，采取政府将基本公共服务“项目化、数量化”的办法，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等，面向社会公开招标，实行合同管理，结算由政府“埋单”。

从近几年的实践看，乡镇机构改革上需要有县乃至省、市行政管理体制改革的跟进，下需要推进与乡镇对接部门的职能转变和机构调整。可以采取“分步走”的改革战略，由各省统一制定规划，结合实际有序推进。

（执笔：方栓喜夏锋）

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