国有企业改革
国有企业改革

党的十八大报告指出,“要毫不动摇巩固和发展公有制经济,推行公有制多种实现形式,深化国有企业改革,完善各类国有资产管理体制,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。

方向方针

党的十八大报告指出,“要毫不动摇巩固和发展公有制经济,推行公有制多种实现形式,深化国有企业改革,完善各类国有资产管理体制,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。

习近平总书记在广东考察时强调,“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区,我们必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革”,“实践发展永无止境,解放思想永无止境,改革开放也永无止境,停顿和倒退没有出路”。

而当前国企改革只停留在对国有经济的功能定位的整体认识阶段,还没有细化到基于国有经济功能定位而对每家国企使命进行界定、进而推进国有经济战略性重组的具体操作阶段,这难以实现“不断增强国有经济活力、控制力和影响力”的目标。

未来国企改革的基本思路应该是“精细化分类改革”,我国国企改革与发展应该进入“分类改革与监管”的新时期。

基于国有经济功能定位,明确将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性企业三类

经过多年的摸索,我国国有经济的功能被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。

十五届四中全会《决定》指出:“国有经济要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”国有经济这种整体定位,是十分科学的,既满足了市场经济共性要求,又满足了社会主义市场经济体制的特性要求。

但是,上述整体功能定位会造成具体国有企业在生产经营中面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面,国有企业要通过追求盈利性来保证自己的不断发展壮大,从而实现主导地位;另一方面,国有企业要弥补市场缺陷,服务公共目标,这可能会要求牺牲盈利。

这会使得国有企业陷入两难的尴尬境界——不赚钱则无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标,赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。

企业运行的逻辑是使命决定战略。实际上,正是由于国有企业使命存在矛盾,才引起了这些年国有企业行为出现偏差,一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能,形成对非公资本的挤出;另一方面,在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中,国有资本的作用没有充分发挥。

必须给国有企业具体明确的使命定位,对国有企业进行具体分类,不同类型的企业应该承担国有经济的不同的功能定位。具体可以将国有企业分三大类:

一是公共政策性企业,主要是指处于自然垄断的行业、提供重要的公共产品和服务的行业的企业,具体行业包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。这类国有企业不以盈利为目的,主要承担公益目标。

第二类是特定功能性企业,主要是指处于涉及国家安全的行业,支柱产业和高新技术产业的企业。这类企业所处领域相对宽泛,具体包括军工、石油及天然气、石化和高新技术产业等,而且这类领域随着国家的经济发展及战略变化可以变化,这类企业既需要充当国家政策手段,又需要追求盈利,以促进自身的发展壮大,从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。

第三类是一般商业性企业。这类企业是除了上述两类企业以外所有的现有企业,处于竞争性行业,与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。

改革背景

工业革命以来近代经济的发展,从一定意义上说就是我们所称的“市场经济”的发育和发展过程。当今西方的发达国家,在早期工业革命的推动下,由中世纪的封建经济制度逐步过渡到近现代的市场经济制度。

在这个过程中,尽管不同的国家由于历史背景不同呈现出过渡的差异,例如,由于国家介入程度的差别而有所谓的“美国式道路”和“德国式道路”的区分,但在总体上,自由企业制度和主张自由竞争、抵制国家过多干预的意识形态占主流地位,向市场经济的过渡具有“自然发育”的特点。

十月革命以后特别是二战以后相继走上社会主义道路的一批国家,在其初期则采取了计划经济体制。其中的一些国家,如前苏联和东欧国家,此前资本主义经济曾经获得过一定程度的发展,另一些国家如中国,整个经济发展水平较低,资本主义经济关系只是在局部地区有所发展,更大范围内则处在萌芽状态。

在实行计划经济的初期和中期,这些国家曾有过工业和经济的高度增长,但体制内部不可克服的矛盾,最终促使这些国家以不同的方式开始了向市场经济的“转型”。

重要意义

推进国有企业的改革和发展,从总体上增强国有企业的活力和国有经济的控制力,对于建立社会主义市场经济体制,促进经济持续快速健康发展,提高人民生活水平,保持安定团结的政治局面,巩固社会主义制度,都具有十分重要的意义。

国有企业是我国国民经济的支柱。发展社会主义社会的生产力,实现国家的工业化和现代化,始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。在经济全球化和科技进步不断加快的形势下,国有企业面临着日趋激烈的市场竞争。

发展是硬道理。必须敏锐地把握国内外经济发展趋势,切实转变经济增长方式,拓展发展空间,尽快形成国有企业的新优势。

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。建立和完善社会主义市场经济体制,实现公有制与市场经济的有效结合,最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。

必须继续解放思想,实事求是,以有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平为根本标准,大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式,努力探索能够极大促进生产力发展的公有制多种实现形式,在深化国有企业的改革上迈出新步伐。

搞好国有企业的改革和发展,是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。必须正确处理改革、发展、稳定的关系,改革的力度、发展的速度要同国力和社会承受能力相适应,努力开创改革、发展、稳定相互促进的新局面。

在“自然发育”的国家,市场的扩展显示了从商品市场到资本市场的轨迹。

为生产服务的金融制度虽然也在发展,但证券市场的兴起和大规模发展则直接受到大量融资和企业间购并需求的刺激。而我们属于“转型”国家,已经基本建立了现代工业基础,建立在有些领域已达到很高的、可与西方发达国家相竞争的水平,工厂制度不仅确立,而且具有较为系统的管理制度。

与“自然发育”不同的是,这些工厂不是在市场扩张的刺激下成长起来的,而主要依赖于政府的计划安排。

所以,它们是“工厂”而不是“企业”。在这样一个起点上,如何实现这些工厂的市场化“转型”,“转型”中依据何种顺序和逻辑,就成为我们面对的问题。

商品市场的一个时期的发展,使包括国有企业在内的所有企业乃至整个国民经济发生了某些实质性变化,那种完全指靠国家吃饭过日子的企业已少见了(尽管不能说完全没有)。

对国有企业改革来说,商品市场所带来的变化给资本市场的发展创造了不可缺少的前提。这里我们关注的是前面述及的市场发展的顺序问题。

理论上可以假设资本市场先于商品市场发展,或者二者同步推进,但资本市场上的经营者很快将会发现企业不会按照市场需求生产和销售产品,不知道那些企业能在市场竞争中生存和获利,并成为优势企业,不知道企业重组中谁去兼并谁,也不知道哪些企业领导人是真正的而非冒牌的企业家。在这种情况下资本市场能有什么样的发展是不言而喻的。

重要成果

不论理论和政策上采取了何种“说法”,中国国有企业改革从开始实际上就是“市场导向”的。改革之初,企业对生产什么、生产多少、按什么价格出售无法自主决定,国家计划“管得过多,统得过死”,被当成是企业体制上的一大弊端而需要改变,因而要求企业“面对市场组织生产”。

企业首先进入的是商品市场,在商品市场中则首先进入的是消费品市场。决非偶然的是,价格改革构成了80年代经济改革的重点,首先得以放开的是大多数消费品价格,尔后通过“双轨制”的调放结合,到80年代末、90年代初又放开了大多数投资品价格。中国国有企业首先经受了商品市场的竞争洗礼,产生了一系列重要成果。

1、明确并初步学会按照市场需求组织生产。

2、刺激了供给增加和买方市场的形成。

3、产品和企业的分化加快,一批有竞争力的优势企业脱颖而出。

4、在剧烈的市场竞争中涌现出一批企业家。

面临问题

简介

从国有经济战略性改组的角度看,国企改革期待资本市场解决的主要有以下几个问题。

经济收缩战线

第一,支持国有经济收缩战线,重点是从竞争性领域的退出。当国有经济战略性重组的目标确定以后,也就是国有资本在某些领域“要不要退出”的问题确定以后,接下来的问题就是“如何退出”。 我们不排除某些国有资本直接以实物形态上改变用途的方式“退出”,但在大多数情况下,由于资产专用性存在,首先要解决国有资本变现即由实物形态转化为价值形态的问题,否则仍然无法实现“退出”。

例如,国有资本要从一个纺织厂退出,该厂的机器设备、厂房、存货等显然不适合国有资本新用途的需要,所以首先要适当的交易者,通过拍卖、股权转让等方式将国有资本变现,而且在变现的过程中应给出合理的价格,不能发生低估国有资本的问题,这就需要有一个资本市场,通过这个市场解决国有资本退出过程中的“寻找交易者”、“定价”、“变现”、“转让”等问题。

企业组织结构合理化

第二,推动企业组织结构的合理化,核心是大企业的成长和新分工协作体系的形成。近年来出现的产品和企业两极分化,将导致两个重要结果。

一个结果是大企业的成长,特别是一批按照国际水准衡量的大企业的逐步形成。商品市场的竞争胜利,给企业“长大”在生产、技术、销售、管理、品牌诸方面打下了一个初步基础,但没有资本市场的支持,企业扩展的速度将相对缓慢,有的企业可能就停滞于既有水准。国际上知名的大企业大都有良好的金融支持系统,比如几乎都是上市公司。

这一点也可解释在发达国家上市公司通常只占公司总数的很小比例(如千分之一、二),但大公司却很少不是上市公司的。另一个结果是占到企业总量多数的、在竞争中失败或至少未占到优势的企业,将与大企业之间有一个分工协作关系重新组合的过程。

新的分工协作关系包括横向关联(如成为大企业生产体系中的最终产品生产者)、纵向关联(如原材料、另部件供应商,产品推销商)以及混合关联(如跨行业纳入大企业多元化的经营结构)等。现在有一种值得注意的倾向,就是对中小企业持一种蔑视态度,认为这些企业,没有规模优势,因而没有竞争力和发展前途。其实,在合理的经济体系中,大中小企业有适宜的比例关系,大多数企业仍然是中小企业。

至于“规模经济”问题,按照美国著名经济学家斯蒂格勒得到大量实证经验支持的观点,所有在竞争环境中能够生存下来的企业,都有其规模上的合理性。

我们过去的问题主要并不在于存在大量的中小企业,而在于中小企业与大企业之间缺少有效率的联系,如一个行业中大中小企业都生产最终产品。在这种状况下,出路只能是通过收购、兼并、破产、托管等方式重建大中小企业间的分工协作关系。在这个过程中,资本市场不仅是不可缺少的,而且是最具优势的。

企业产权制度

第三,有助于企业产权制度和内部治理结构中一系列基本问题的解决。现代企业制度作为企业改革的目标已经明确,在实现这个目标的过程中,人们往往注重组织结构的变化,追求组织形态上与国际经验的相似性,如形成股东大会、董事会、高级经理组成的企业治理结构,建立国有股本的持股机构等,而容易忽略作为其基础的资本市场的作用。

然而,离开了资本市场,产权边界的确定、股东作用的发挥、对经理阶层的监督、经营业绩的评价等都根本性的解决办法。以人们谈论很多的产权问题为例,如果缺少资本市场上的“交易”,资产的价格将无从确定,产权的价值边界也不可能清晰。

其次,在存在市场交易的条件下,资产将向对其评价高的主体流动,进而产生资源配置效率改进的结果。如果不出现由于流动而产生的效率改进,所谓的“产权明晰”也不会有多大意义了。

尽管我们无法断言有了发育良好的资本市场,长期困扰我们的产权和企业组织结构方面的诸多难题一定能够解决(可能需要其他条件的配合),但若没有资本市场的作用,这些难题肯定是无法解决的。

如果说十几年来产品市场的发展使国企经济改革取得了突破性的进展,并且推动了社会主义市场经济改革目标的确立,伴随着资本市场的培育和发展而对前面分析过的诸多矛盾的解决,将使我国国企体制转轨发生一个质的进步,从一定角度看,它将意味着我国社会主义市场经济体制框架的基本确立。

三大热点

简介

2012年11月,党的十八大召开。十八大报告就深化国有企业改革、引导非公有制经济发展等主题作了深入阐述,受到了中央企业系统的十八大代表和社会各界的广泛关注。

国企工资

群众心声

王梦奇(26岁,澳大利亚硕士毕业,求职中):相对于民营企业,我更愿意去国有企业就业。首先,国有企业工作相对稳定;其次,国有企业相对收入较高。我有一些同学在国企工作,虽然工资只有几千元,但年终奖却有近10万元,这对我来说是一种诱惑。

施晶(37岁,北京一民营广告公司人事主管):听说国企领导层的年薪很高,特别是电力、金融方面的大型国企,同样的职位,人家仅年终奖就比我一年的工资还多。

熊群力(十八大代表、中国电子科技集团公司总经理、党组副书记):我们集团公司去年人均收入7万元左右。我们10万员工中50%以上是科技人员,而且相当一部分是从事军工最前沿技术研究的科技人员,人均收入7万元是比较低的。按理说,应该人均15万元左右,这样才能留住一流人才。

李庆奎(十八大代表、华电集团党组书记、副总经理):在中国经济发展过程中,分配不公、差别过大问题是存在的。在我们集团,从主要领导到基层员工,收入差别不大,但是在发电厂可能有些差别,我们把差别控制在3倍左右。我们的分配原则是尽量做到内部控制和缩减。

专家看法

许光建(中国人民大学公共管理学院副院长):国企收入高不高,要客观地看。社会上关注的是少数大型具有垄断地位的国企,其职工特别是领导层的收入偏高。这应该是政府监管的重要方面,要对高收入适当进行调整。事实上,并非所有国企收入都高,比如燃气、自来水、地铁等领域的国企,工资并不高。

国企对比民企

群众心声

某民营矿产企业负责人:像我们公司的这些矿,都是国企看不上的一些边边角角。国企和民企不是对立的关系,他们能干的往往是一些大项目,一投就几十亿元、上百亿元,我们干不了。相反,我们能干的往往是一些边边角角,他们就算干,成本上也受不了。其实国企和民企是可以相互合作、发挥各自优势、做到共同发展的。

马莉(全国工商联石油业商会秘书长):站在石油业商会的角度看,国企和民企应当是相辅相成的关系。

我国经济发展,既要有大国企的主导,也要有民企的补充。我们希望出台有可操作性的支持民营企业发展的实施细则。从十八大报告中我们看到了希望,希望能够尽快落实,给民营企业一个相对公平的竞争环境。

宋志平(十八大代表、中国建筑材料集团公司董事长):去年世界500强中,我国央企占43家,他们基本是这10年产生的。央企有一定规模实力,有一定研发能力,有一定国际经验,因此有得天独厚的优势,能够迅速成长。这其实不是“国在进、民在退”,而是我国大企业生产和产业规模集中的表现。

现象解析

很多企业以央企为核,把规模做大。这个核又通过社会资本、民营资本的进入,把企业进一步社会化。这符合经济发展的内在逻辑,是“国在进、民也进”。民间资本进入国企,国有资本得到稀释,通过上市、资本投入等,大家一起分享财富、分享成就、分享发展。

专家看法

许光建:改革开放30多年来,我国民营企业发展很快。像华为、中信、三一重工和联想等企业,都是优秀的民企,对国民经济起着重要作用,在有些行业里是主力军。在关系国计民生的战略性行业,由国企占主导,而一般竞争性行业,民企应唱主角。国企和民企之间,不存在谁打压谁的问题。

所谓“国进民退”,是一些政策执行的问题,而非政策本身的问题。国家对民企的支持是一贯的。国企压制民企的发展,这种情况不是主流。

国企社会责任

群众心声

赵瑛峰(北京律师):作为国企,拥有一般民企所不具备的资源、能力以及国家政策支持,理应承担更多的社会责任。从法理上讲,央企作为全民所有企业,其利润应为全民所有。从道理上讲,国家这几年做大做强央企,目的是希望他们做强后更好服务于社会主义经济建设,更好地服务社会。

王勇(十八大代表、国务院国资委主任):在实现发展成果全民共享方面,国企贡献巨大。单是国资委监管的中央企业从2003年到2011年,就累计上缴税金17.1万亿元。

现象解析

不算所得税,国有企业缴纳的税费平均每100元收入是8.4元,大大高于私营企业的3.7元和外资企业的3.5元。2011年,国企上缴税收占全国税收收入的38.4%。截至2011年底,全国国有企业划转到社保基金的国有股权2119亿元,占国家社保基金财政收入的43.1%。

中央能源企业克服价格倒挂困难,全力保障电力和成品油供应;电网电信企业全力投入“村村通”工程,为支持民生工程建设做出了贡献。92家中央企业定点帮扶189个国家扶贫工作重点县,占国家扶贫工作重点县总数的43%,而其他所有制企业没有这个任务。

另外,44家央企在新疆、40家企业在西藏开展了各类援助帮扶工作,在应对雨雪冰冻灾害和汶川特大地震等严重自然灾害中,在急难险重时刻,央企挺身而出,在人财物上不计成本,一些职工牺牲在抗震抢险救灾第一线。

专家看法

许光建:从2006年中石油中石化上交特别收益金开始,中央企业逐步建立上缴红利制度,这是重要的改革措施。应该说,上缴红利政策推出是很及时的。上缴红利的比例,大家有不同看法,需要进一步研究,究竟上交多少比较合适,每个行业情况不同,应广泛论证。

其他信息

一是进一步理顺政府与市场的关系,更好地发挥市场配置资源的基础性作用。这包括加快推进行政体制改革。完善要素市场体系和资源性产品价格形成机制。深化国有企业和垄断行业改革。

二是进一步理顺中央与地方及各级政府间财政分配关系。要按照财力与事权相匹配的要求,逐步实现以中央、省、市县三级财政为基础,重点在基本公共服务领域划清各级政府间事权和支出责任。改革和完善税收制度。重点是合理调整消费税征收范围和税率,研究将部分高能耗、高排放的产品纳入消费税征收范围。

三是进一步理顺城市与农村的关系,推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展。深化土地管理制度改革。完善农村发展体制机制。推进户籍管理制度改革。逐步将城镇社会保障、医疗卫生、文化教育等基本公共服务覆盖到农民工,放宽中小城市落户条件,把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。

四是进一步理顺经济发展与社会发展的关系,深化社会领域改革。这包括深化收入分配制度改革、社会保障制度改革、教育科技文化卫生等体制改革。

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