滕泰：疫情冲击下，深层次改革能否破冰

作者|滕泰（万博新经济研究院院长）、张海冰（万博新经济研究院副院长）

在新冠肺炎疫情带来的供给冲击和需求冲击双重压力下，全球经济面临着急剧衰退的风险，中国也面临着经济逆风重启的艰巨任务。短期来看，中国经济需要强有力的措施对冲疫情影响，中长期来看，危机时刻往往是催生深刻结构性变革的关键时机。正是在这样的特殊背景下，中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），可以视为疫情冲击下中国经济深层次改革的破冰之举，如果得以切实推进，真正释放土地、劳动、资金等要素活力，对于下阶段经济复苏和中长期增长潜力提升会产生特殊的重要意义。

滕泰

一、历史遗留的巨大改革空间

中国经济在要素市场化的过程中，形成和释放了多种要素红利，是推动中国经济过去四十年高速增长的重要驱动力之一。其中，第一个要素红利是人口红利。20世纪80年代以来,劳动供给约束逐渐解除,劳动力被允许从农村转移到城市，在过去的40年里提供了丰富的劳动力供给。第二个要素红利是中国丰富且一度廉价的资本供给。自20世纪80年代以来,随着中国商业银行体系开始形成,中国居民的大量储蓄资金通过商业银行体系被转换成企业的资本。第三个是城镇化进程中的土地红利,也曾对中国经济的快速增长起到了非常重要的作用。

上述要素红利的释放，是通过渐进式改革逐步实现的。一方面，渐进式改革过程中,计划经济遗留的人口户籍制度、土地审批制度、金融管控等制度,以及一系列要素流动的行政计划管理手段逐渐放松,正好与人口转移和城镇化速度相适应,在实践中起到了良好的控制作用——这无意中解决了“发展经济学”的很多难题。比如在很多发展中国家的人口快速城镇化过程中很难避免的城市贫民窟问题。另一方面，在上述从计划经济向市场经济过渡的过程中,渐进式改革遗留下的很多行政和制度方面的供给约束,则对土地、资本、劳动等生产要素的可得性和供给成本形成严重负面影响，形成《意见》所说的“阻碍要素自由流动的体制机制障碍”。

在这些计划经济“沙砾”的影响下，上一轮改革释放出来的要素红利正在逐渐消退。例如，在劳动力领域，中国劳动力成本近十年来迅速上升，不仅如此，中国仍然是世界上执行严格户籍制度的极少数国家，虽然对于人口数量巨大的国情来说户籍制度难以很快全面取消，但它越来越明显地妨碍劳动力流动和公平待遇；同样地，体制身份和人事档案等制度，也成为人才自由流动的一个羁绊，亟待放松和消除。

在土地和资源领域，就土地使用的审批流程而言,需要得到政府部门的层层批准。用于城镇、乡村私人住宅建设和公共设施、公益事业建设的用地,必须经国务院或者省级人民政府批准。属于基本农田或者一般耕地面积大于35公顷的,或者只是大于70公顷的,长期以来必须经国务院批准。审批过程漫长而复杂,大大降低了土地供给效率。在上游资源使用领域，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长石油等大型国有石油企业，前期放开油气资源探矿权与采矿权的尝试，也设定了境内注册资产不低于3亿元等较高的门槛。

又例如，在资本要素领域，中国天量的储蓄和稀缺的资本之间，“架桥”的努力很多，“挖沟”的情况也不少，使得中国这个储蓄率全球最高的国家，现实中却存在融资渠道少、融资效率低、融资成本高的问题，银行资金是“水”价格，但是到了中小微企业的手里就是“油”的价格，其中的价差在金融体系中被层层的管理费用、托管费用等吞噬了，这并不是资金多少和流动性的问题，而是金融体制中存在广泛的资金要素供给约束需要放松。

要素供给约束直接影响了中国经济的潜在和实际增长率，老红利的消退正是当前中国经济难以走出增速持续下行趋势的重要原因，在此长期经济下行趋势与疫情冲击叠加的特殊时刻，我们需要聚焦这一历史遗留的巨大改革空间，消除计划经济“沙砾”，全面放松供给约束，提升要素供给效率，降低要素供给成本，进一步释放经济增长“新红利”。

从人口和劳动力的角度来说，就像联产承包责任制将几亿农民从土地的束缚中解放出来，新的户籍制度改革、人事制度改革、劳动用工制度改革、社会保险体制改革、移民管理体制改革将会把供给约束下的劳动力和创造力解放出来，为中国经济的转型升级重新打造人口新红利。

从资金要素角度看，2019年,中国非金融类企业的银行贷款总额近百万亿元。每降低一个百分点的融资成本,就可以为实体经济增加万亿元的利润。如果能够持续降低中国的高融资成本,就可以获得巨大的新增长红利。

从土地资源看，在下一步新型城镇化过程中，灵活的、成本合理的土地供给仍然可释放巨大的增长潜力！

二、要素市场化改革的难点和触发因素

以农村土地联产承包责任制为代表的要素市场化改革曾经是中国经济起飞的重要推动力，后来的银行信贷制度改革、资本市场的建立、国有土地使用权出让制度改革等要素市场化改革，都在不同阶段为经济增长起到了加油助力的重要作用。但多年来优化要素市场化配置也存在着很多难点。

首先，经过40年的改革开放，中国目前已经初步形成了多元化的所有制和利益格局，各方利益主体之间互相牵制，一项改革措施能够达到“帕累托改进”的可能性越来越小。要素的进一步市场化，不仅会触动各方面利益，有可能引发复杂的社会矛盾，也有可能需要削弱一些政府部门的权力，毋庸讳言，这也是改革难度增加的原因之一。

其次，要素领域的供给约束往往有着长期的历史背景和现实原因。例如，地方在财力不足的情况下，既要维持地方经济发展，又要推动城市公共设施建设，只好高度依赖土地转让收益，进而控制土地投放量以维持高地价，从数据来看，越是地价高的城市，对土地投放就越“吝啬”，形成了严重土地供给约束，但如果立即取消土地财政，又势必导致地方政府无力发展经济和更新基础设施，甚至很可能引发债务危机。又比如，在资本要素领域，从数据上看存在大量的银行、信托、保险、券商等机构，似乎应当是竞争比较充分的领域，但实际上金融垄断仍相当严重存在，银行尤其是大银行获得资金的成本很低，而由于在信贷管理方面存在大量严格的限制措施，银行资金很难直接进入需要的民营企业、中小微企业以及一些政策限制的行业，如房地产，导致很多中小银行、信托保险券商甚至资信背景较好的大型企业，转而从事资金批发转零售的业务，将低成本银行资金层层倒手转贷给最终需要者，导致实际融资成本居高不下，民营企业、中小企业的融资难一直没有实质性解决。2019年全年，全国规模以上工业企业实现利润总额6.2万亿元，比上年下降3.3%，同期商业银行累计实现净利润2万亿元，同比增长8.91%，仅商业银行的利润就相当于全部工业企业的三分之一。

除了土地、金融领域，以往能源、电力等行业的改革进程中，改革方案的制定也存在过多参考业内相关利益方的意见，甚至是由少数部门和企业主导制定，社会公众知情权不足，外部专家话语权不够的情况，最终出台的方案只能涉及皮毛，难以触动深层利益格局，导致不少要素领域的供给约束积弊很深，改革难度越来越大。

最后，突破性的要素市场化改革需要外部压力和触发点。适当的外部压力、事件性冲击往往能够为改革的推进带来触发点式的效果，对于改革的成功有着重要的作用。本次新冠病毒疫情带来的供给冲击和需求冲击直接将中国经济按下暂停键，甚至将全球经济拖入衰退，大量的企业面临倒闭，劳动者面临失业的威胁，在这种情况下，必须下大决心、下猛药，果断出台真正能够提振信心、释放活力的实质性政策措施。除了从财政政策、货币政策等角度为经济和企业补血助力，为劳动者和消费者提供帮助，深化要素市场化改革，释放要素活力，既是应对当前经济困难的有力措施，更是为中国经济中长期增长创造新红利的基础性改革。

三、本次要素市场化改革的新突破

此次出台的《意见》在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置上均推出了一系列制度改革措施，其中有一部分是以往改革的延续、深化，也有不少措施的确带有新突破的性质，是要素市场化改革的实质性进展。

在土地要素市场化配置方面，继3月12日国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，赋予省级人民政府更大用地自主权之后（主要是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准），《意见》提出，“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”，由经济增长激励更强的地方政府掌握更多的要素投放自主权，进一步放松了土地审批的行政性供给约束，对于短期经济重启和中长期发展都有明显的的促进作用。

在劳动力要素市场化方面，《意见》提出“试行以经常居住地登记户口制度”，并提出“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”，这是户籍制度改革的重要一步，与我们在《新供给经济学》中提出的“户籍制度改革的关键是让劳动者无论在哪里工作都能获得公共服务”的思路不谋而合。此外,在档案、人事关系、畅通海外科学家来华工作通道等多方面此次都有新的改革要求和安排，有利于优化人力资源配置，提高全社会劳动生产率。

在资本要素市场化改革方面，《意见》从“增加有效金融服务供给”的角度提出改革思路，推出健全多层次资本市场体系，构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系，放宽金融服务业市场准入等举措，抓住了中国金融资本领域“表面看是金融过度，本质是金融抑制”，即金融服务供给不足的结构性矛盾，中国金融供给侧改革有望打开新的局面。建议在减少不必要的行政管制等方面也要有改革要求，希望能够减少金融垄断，引入竞争，以利于降低融资成本。

在技术要素市场化配置机制方面，《意见》提出“健全职务科技成果产权制度”。《意见》提出“深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”，是加大和完善激励机制，调动科研人员积极性的重要方向。前四十年，通过对西方三次工业革命成果的吸收、消化和利用，中国经济实现了腾飞，今后，在外源性技术供给受到贸易战等因素干扰而萎缩的新情况下，今后中国经济增长的驱动力更多要依靠本国的研发力量以及中国主导的全球研发合作，提升对研发人员的激励就显得更为重要。在中国，国家科研院所、高等院校仍然是科研的主力军，大部分科研人员在体制内工作，绝大部分科技成果属于职务科技成果，推动职务科技成果转化成为生产力，避免它们成为“证书成果”、“抽屉成果”，是放松技术要素供给约束的重要突破口。

最后，《意见》提出要健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，对于完善中国的收入分配制度有着重要意义。新供给经济学认为，收入分配体制改革首先要坚持按要素贡献分配,效率优先的原则,让市场在资源配置中发挥决定性作用。把边际生产率、要素成本作为衡量要素贡献大小和确定要素报酬的重要参考指标,确保劳动、土地、资本等要素,以及技术和管理都得到合理报酬。《意见》提出“全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策，充分尊重科研、技术、管理人才，充分体现技术、知识、管理、数据等要素的价值”，是收入分配改革的正确方向。

总之，此次启动的要素市场化改革，是在特殊经济背景下的深化改革措施，既可视为释放土地等生产要素活力的短期稳增长举措，更是为下一步新型城镇化战略和经济转型升级铺路，并提高中国全要素生产率的战略改革部署。中央政策已经破冰，当前需要全社会都能深刻认识到要素改革对中国经济短中长期的全局性意义，若各部门及地方政府能够认真贯彻，大胆开刀，清除积弊，将各种供给约束下的生产要素解放出来，降低要素供给成本，必将为中国经济提高中长期增长动力创造良好条件。