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刘俊海:提振投资消费信心 将个税减免纳入法治轨道

2020-02-26 19:59:22 来源: 网易研究局 举报
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作者|刘俊海(中国人民大学法学院教授、网易研究局专栏作家)

近来很多专家学者热议的话题之一,是为武汉等湖北同胞降低税负,支持湖北抗击疫情。我也很赞同这些观点,但想做些补充。具体来说有以下六点:

刘俊海

第一个观点,建议 按照增加税收与鼓励创业就业兼顾的原则, 实行普惠性的个人所得税 制改革 ,建设纳税人友好型的新型个人所得税制。

为什么要讲普惠,有以下几个理由:

第一 从地域上看,减税政策既要充分关心湖北,也要造福受疫情影响的各地区。疫情不仅导致湖北同胞的经济收入受到消极影响,也给其他地方人民群众的财产收入带来了负面影响。如果只针对湖北,而不针对其他地区受疫情影响的人民群众降低个人税负,估计会影响其他地区纳税人的心理感受。因为,法治最基本的原则,就是一碗水端平的平等原则。我们举国上下都在众志成城,共克时艰,抗击疫情,大家分别通过不同的形式为抗击疫情而做出奉献,暂时割舍一些商业机会或就业机会。倘若减免税收仅限于疫区,恐怕缺乏一盘棋的意识。

第二 从收入水平上看,普惠性的个人所得税制改革要考虑高中低等各收入阶层。有学者主张疫情对富人没影响,因而减税重点是对低收入人群降税。这种想法有道理,但似乎也不全面。其实,不光是低收入人群,中高收入人群也都不同程度地受到了疫情的影响。中高收入阶层主要是企业家,包括中小微企业的创业者。疫情会触发不可抗力,导致企业无法正常复工,有的现在还没复工,有的复工以后市场又萎缩了。比如饭馆开业了,但很多消费者不敢、也无法去饭馆吃饭。一些企业虽复工了,但没有营收,市场人气不旺。所以仅仅认为低收入人群受疫情影响了,高收入人群没受影响,值得商榷。从实际情况看,很多中小微企业及企业家们(包括个体工商户、个人独资企业业主、合伙企业合伙人与一人公司股东)的经营与生活还是很不容易的。有的上有八旬老母需要赡养,下有三尺学童需要抚养。我们今年是决胜全面建成小康社会的收官之年,意味着很多人都将有机会陆续进入中高收入阶层。如果是这样的话,只考虑低收入人群,减免税政策的科学性与逻辑性也不严密。如果纳税人收入低,比如一个月收入低于5000元钱,他按照《个人所得税法》本来就不用缴税。你给他降税,他也没有这个感觉。

第三,减税降费政策要尽量惠及最大范围的企业与 群众。把中高收入人群排除的一个副作用是,会导致有些人不愿意创业、不愿意投资了。比如有的人开饭馆一年挣个五六十万,他如果觉得税负重,而且是累进税率,加上专项扣除与专项附加扣除又很难把实际个人支出扣完整、扣干净,他可能就没动力去艰苦创业了。我们现在还得鼓励投资兴业。对创业者与企业家减税后,他会有动力挣更多的钱、会有更大的消费支出、会扩大资本投入,会扩大雇工规模。这么看来,肉烂在锅里,减税还是能够拉动经济增长的。即使他不创业,把钱存银行,因为存款利息低,银行再把他的存款贷给别人赚取利差,也支援经济发展。所以普惠性的个人所得税改革会把各类收入人群尽量考虑周全。

四, 个人所得税的改革既要精准,也要全面 既要突出重点,也不能看客下菜,厚此薄彼。从收入纵向的纬度来看,要把广大的纳税人一网打尽,不分什么低中端收入人群。只有如此,才能增加广大国民的消费能力。在2008年世界金融危机出现之后,我当时也曾提出过发放消费券的学术观点。后来我们政府投了4万亿用于基础设施项目,效果当然也不错。若改发消费券,也许效果会更好,至少不会出现产能过剩问题,而且还能释放巨大消费潜能。说老实话,将来我们战胜疫情结束以后,我们将面临百业待兴的局面。其中会有很多消费者会扩大支出,包括心理安慰与抚慰方面的心理健康消费需求。前两天看到视频上有一位老太太拒绝戴口罩,脾气大,脑溢血突发而亡。这与心理健康有密切联系。当然,生存型消费、发展型消费、享受型消费的需求满足都需要推进普惠性的降税改革。

第二个观点, 个人所得税制改革的必要性 应凝聚更多社会共识。

富兰克林说过一句名言,人的一生躲不过去的有两件事,一是纳税,二是死亡。纳税是躲不过去的。但是征税与纳税绝对不是简单的加减乘除的计算活动。个人所得税的制度设计 征收活动是一门科学 为什么是科学呢?因为它涉及到一个纳税人和征收者之间的一个永恒的利益博弈。个人所得税的税率把握好了,税收征管的效率提高了,可以激发老百姓的消费意愿,增强投资欲望,促进大众创业。否则,征税人最后征到税了,但纳税人不想挣钱了,他就当懒人了,那社会就没活力了。纳税人一般喜欢少交税,不喜欢税负过重。当然,理性纳税人会依法履行纳税义务。乐善好施者还可以直接根据《慈善法》从事公益捐赠。纳税与征税的博弈问题是一门科学,永远在路上。

个人所得税改革 纳税 征税也是一 艺术。征收个人所得税叫拔鹅毛。你得拔得让鹅挺快活,要拔得让他高兴。你要是拔得劲大了,这个鹅就嘎嘎地叫,就会不高兴。所以把握税制改革的度非常重要。

人所得税改革还是一个 法治 问题。首先,它涉及到私人财产保护问题。征的税是人家纳税人、老百姓享有物权的财产。如果你非要违背所有权人的意志把他的钱拿走,要是没有法律依据就与抢钱没区别了。但是因为你有正当公平合理的法律依据,而且取之有度、程序正当,还能做到取之于民、用之于民,就合法化了。这就涉及到一个问题,你征的太多了,私人财产少了,他觉得在财产权利保护上不周到,会有这样的抱怨。其次,个税改革还涉及国家治理现代化的问题。要把个人所得税的征收、纳税人的权利保护放到国家治理体系现代化的一盘棋里面通盘考虑,让所有纳税人都有作为纳税人独有的尊崇感,让交税多的人有荣誉感、获得感、幸福感。还要让征税者能更好地为纳税人提供良好的公共服务。

第三个观点,关于个人所得税 的税 负问题。

我国《个人所得税法》是1980年9月10日颁布的,后来经历了七次修改。最近一次修改是2018年8月31日十三届全国人大会常委会五次会议通过的。《个人所得税法》采取了累进所得税制,制度设计的优点和初衷值得肯定。今年是全面建成小康社会的收官之年。小康社会就是民富国强的社会。这就需要实行轻徭薄赋、放水养鱼、藏富于民、与民休息的纳税人友好型的财税政策。历史上的和谐盛世,如文景之治、贞观之治大都采取轻徭薄赋的政策。我们虽然赶上疫情,但战胜疫情的春暖花开之日为时不远。因此,在疫情结束以后,我们应当继续推进个税制度改革,既增加政府税收,把政府的口袋鼓起来,进而改善整个社会保障体系,提高政府服务水平,同时也要激发纳税人的创业、创新和消费的积极性。

有学者认为,现在累进的个人税制复杂,税负偏重。主要理由是在缴纳个人所得税之前允许专项扣除与专项附加扣除,但有一些扣除项目,包括孩子的抚养费、教育费、课外培训班费用与老人的赡养费、医疗费以及被迫打官司时的律师费支出等往往扣除得不干净,最后税收负担还比较重。

因此,可以深入研究简化税制、适度降低税负的问题。既要降低税率,也要适度扩大专项扣除与专项附加扣除的范围,尽量把老百姓的生存型消费(如社保无法覆盖的医疗费)与发展型消费(包括学费)的支出全部扣除。这类消费支出有多少扣多少。支付享受型消费、奢侈型消费与炫耀型消费的支出可以不扣或少扣。将来改革还是要简化征管手续,尽量给税收征管者更少的自由裁量权。征收过程越透明、越简便操作,越有助于稳定个人纳税人预期。

简化税制、降低税负有助于降低征税费用。因为,税率高了,会出现道高一尺、魔高一丈的博弈。魔高一丈,道高一百丈。纳税人与征税者之间永远会互相博弈。增加的巨大监管成本有时换回的征税款并不合算。所以简化税制很重要。

提高纳税人的纳税意识、公民意识和纳税的成就感也很重要。在资源有限的情况下,究竟是更多地考虑大家,还是更多地考虑小家,是个现实问题。其实,大家与小家不是对立的,而是辩证统一的。积天下之私乃为天下之公。我们要通过税制改革,培养纳税友好型的核心价值观,让大家愿意纳税、主动纳税,培养纳税人的成就感、自豪感、幸福感、获得感、安全感。建议将来给每个纳税人颁发纳税人纳税证书。只有这样才能真正使得个税起到调节收入分配、改善公共福利、建设服务型政府的作用。

也有学者主张扩大税基,下调起征点,但也要大幅降低税率,进而让更多的人都有纳税意识。理由是,现在能够纳税的公民比例不高。这个想法有一定道理。但是对纳税人来说,做利益的加法容易,做利益的减法比较困难,可操作性值得研究。基本的底线要求是,一方面要让《个人所得税法》起到促进投资消费的作用,另一方面要让纳税人在心理上、精神上获得更多幸福感。

第四个观点,关于个人所得税的国际竞争力的问题。

个税改革要着眼于增强我国经济的全球竞争力。要从留住内资、吸引外资的高度,合理借鉴周边国家的成功经验,增强我国个税的比较竞争优势。如果税负很重,别的国家就可能把资本吸引到它那去了。企业所得税改革和个人所得税改革两条腿都要迈出去,两腿都要走稳。如果企业所得税降低了,个人所得税没降低,最后老板、股东与劳动者的个人所得税负担还很重。

看一国的经济竞争力看几个综合指标,一个是看《公司法》对于投资者的权利保护程度如何,第二个看《物权法》对企业及其股东财产保护的如何,第三是《企业所得税》和《个人所得税》的吸引力。过去《个人所得税法》、《企业所得税法》在制定与修改的过程当中,我国经济一直处于上行阶段,那个时候我们有广袤的市场与廉价的劳动力,有人口红利、市场红利,也有世界工厂的红利。现在随着周边其他发展中国家制造业的兴起,导致我们原有的竞争力在一定程度上受到了挑战。要打造我国全球竞争力的新高地,下一步要研究相关国家和地区的《个人所得税法》,择善而从,见贤思齐。如新加坡个人所得税的最高税率在20%左右,就吸引了不少国际投资。

还要把个人所得税改革和其他的税种通盘考虑。《物业税法》已列入立法计划。将来如果出台《物业税法》,并具有调整收入差距的功能,《个人所得税法》的改革也要充分考虑这一点。

第五个观点,关于 减征个人所得税 的事究竟是一个短期的事,还是一个长期的事,是一个个案,还是普适于所有纳税人的制度创新。

有观点主张个人所得税减免一年。为什么是一年,而非更短或更长,值得认真开展实证研究。建议在法治、理性、透明、民主、多赢共享的轨道上,按照《个人所得税法》推行减税改革,才是治本之道。根据《个人所得税法》第五条,因自然灾害遭受重大损失的,可以减征个人所得税,具体幅度和期限由省一级人民政府规定,并报同级人大常委会备案。新冠肺炎疫情的不可抗力,也属于自然灾害。国务院也可规定其他减税情形,报全国人大常委会备案。因此,国务院与省级政府减征个人所得税具有法律依据,但省级政府的防疫办公室或者税务部门的文件无法决定个人所得税减免。

从长远看,为提振投资与消费信心,可考虑按照税收法定原则,推进《个人所得税法》的进一步修改。当然,一定要开门立法、民主立法,提高个人所得税法与纳税人之间的亲和度。

最后一个观点,是关于参与防疫的医护人员、志愿者、新闻媒体,还有一线的 其他 工作人员,包括政府和 企业 事业单位的人员褒奖。

完全靠个人所得税制改革,不能完全体现出全社会对他们无私无畏的奉献精神的褒奖与敬意。将来在这块可以靠奖励去解决,包括物质奖励,也包括精神奖励。根据《个人所得税法》第四条,省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位,以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金;按照国家统一规定发给的补贴、津贴;福利费、抚恤金、救济金与保险赔款等各项个人所得都免征个人所得税。各级政府与各单位要按照自己的财政力量力对于所有参加一线抗疫的英雄们发放相应的奖金。精神奖励也很重要。由于很多单位在评职称、提干时很看重省部级以上的获奖证书,建议对所有参加一线抗疫的英雄们都颁发省部级以上的奖状。仅仅靠减税还不能完全体现出我们全社会对伟大的逆袭者们的尊重与敬意。

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