中央一号文件：农村土改将全面推开 不搞私有化

（原标题：农村土地制度改革加速 一号文件首提土地经营权担保融资）

指导“三农”工作的又一份中央一号文件19日由新华社受权发布。

该文件全称为《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（下称“若干意见”），从八个方面指导“三农”工作，包括：聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚；扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板；发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道；全面深化农村改革，激发乡村发展活力等。

若干意见首次提出，允许承包土地的经营权担保融资，并要求坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化。

若干意见还提出，要进一步深化农村土地制度改革，颇为引人关注。若干意见要求，在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

首提承包土地经营权担保融资

由于社会环境发生变化，当前，农村土地制度改革领域也发生着重大变化。十九大报告中指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这是自农民承包地“三权”分置以来，中央在完善农村土地经营制度方面的又一重大举措。

值得关注的是，为继续做好确权工作，农业农村部的发力重点包括：探索确权成果应用，为土地经营权抵押贷款、承包地有偿退出、互换并地等提供支撑，充分释放确权红利。为此，若干意见首提承包土地经营权担保融资。

上海优农网络科技有限公司董事长高春茂对第一财经记者表示，相较于工业，对企业从事农业的难处，在于没有产权。租用农民的承包地，即便是每年的承包费有上百万，再加上工人工资、农业投入等，对农业企业来说都是消耗品。农业存在高风险、重资产、回报低等问题。因此，缺少资金成为企业的常态。

允许承包土地的经营权担保融资，对流转土地的农业企业来说，固然是有利的，但也可能引发负面影响。高春茂提醒称，一是要警惕引发地租的上涨；二是要让真正从事经营的主体受益，而非享有承包权的农户；三是操作流程一定要简单；四是承包土地的经营权做抵押，不要随意附带其它抵押品，否则也会对农业企业造成影响。

农村土地制度改革呈加速态势

2018年12月，随着《土地管理法修正案草案》（下称《草案》）提请全国人大常委会审议，农村土地制度改革逐渐有加速态势。

为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，《草案》删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；为缩小土地征收范围、规范土地征收程序，限定了可以征收集体土地的具体情形，补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序；为完善对被征地农民保障机制，修改征收土地按照年产值倍数补偿的规定，强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度。

这些环节，均是当前农村土地制度改革中的难点和民众关注的核心所在。

自然资源部部长陆昊表示，在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上，《草案》将依法经过试点、各方面认识比较一致的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的制度创新经验及时上升为法律制度。

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，也为外界俗称为农村三块地改革试点。经全国人大常委会授权，正式启动于2015年3月，限定在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区。试点原本计划到2017年底结束。不过，去年12月，全国人大常委会批准，试点工作再度延期一年，至2019年年底。

本来改革就处于深水区，土改又是其中的“硬骨头”。中国人民大学教授刘守英日前接受第一财经专访时表示，采用试点改革的方式，是为了用实践来回应争议，从而达成改革、修法的最大共识。

他认为，改革已经有四年时间，现在看来，试点非常有必要也很有意义。不同地区对改革的需求都是很迫切的，尤其是传统农区，比如湄潭、泸县等试点县，得益于改革，乡村一些被压抑的需求得以释放，改革红利非常明显。

有望从试点到全面铺开

农村三块地改革推进已经四年，其成效如何？去年12月23日，陆昊在向全国人大常委会作报告时表示，农村土地制度改革三项试点工作4年来，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果，增加了农民土地财产收入。

陆昊称，33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

陆昊表示，农村三块地改革试点工作在取得显著成效的同时，也存在一些问题和不足。从面上来看，33个试点县(市、区)的改革推进不够平衡，一些试点地区试点项目数量不够多。从内容上来看，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多。

中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎对第一财经记者表示，土地是极其重要的要素，城乡高质量发展涉及到好多体制机制的障碍，现在都跟土地密切相关；但是土地又涉及到国家的基本经济制度，因此在法律、试点这些方面都要予以充分的准备，总的基调就应该是稳中求进，朝着一个城乡统一的建设市场来做最终的努力。

“如果集体经营性建设用地直接入市，而不需要像过去那样先收归国有，这样做有多种效应。第一，它增加了产业用地，现在搞特色小镇，搞乡村振兴，地从哪来？这就是一个有效渠道；第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，大部分收益会由政府获得，农民分得比较少，以后有望改变；第三，改变了原先地方政府通过土地财政增收的办法，它们需要更多考虑转型，这也是增量效应。”冯奎说。

此次若干意见提出，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。如果《草案》能在2019年获得全国人大常委会审议通过，则农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革有望不再局限在前述33个试点地区，而将全面铺开。

集体建设用地入市设置限制条件，不会冲击商品房

值得关注的是，无论是农村三块地改革试点，还是土地管理法修正草案中，允许集体建设用地入市都设置了一些限制条件，而这也决定了其影响力和冲击面的大小。

譬如，哪些地块可以入市？《草案》设定的条件是：土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，且明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

何为工业、商业等经营性用途？集体土地上进行房地产开发在不在其中？

《草案》内容披露后，业界专家多数认为，此次修法仍将禁止在集体建设用地上进行房地产开发，对楼市供地格局影响不大。

冯奎表示，集体经营性建设用地入市改革对乡村振兴有非常重要的促进作用，对于房地产市场，目前还不会构成非常大的影响。这些集体经营性建设用地入市之后并不是用来盖商品房的，而是用于工业、商业等用途，虽然也会有租赁房、廉租房等，但是不会对商品房造成很大冲击。

中原地产首席分析师张大伟对第一财经记者表示，此次明确了土地属性必须是规划中明确为工业、商业等经营性用途，避免了对住宅等市场的短期冲击，主要影响的是非住宅类经营性土地。