土地承包法修改：进城农户可自主选择如何处分土地承包经营权

（原标题：土地承包法修改：进城农户可自主选择如何处分土地承包经营权）

12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了新修改的《农村土地承包法》。这意味着，我国进一步加强进城落户的农户等承包农户的权益保护，同时妇女也享有同样的土地承包权益。

全国人大农业与农村委员会办公厅主任何宝玉在全国人大当天举办的新闻发布会上表示，对进城农民来说，承包地和宅基地的权益是他们在农村的最后一点财产和利益，所以对部分农户在进城后一段时间内，既有城镇居民的身份同时又保留土地承包权益，整体上讲不妨宽容一点、大度一点，不要一看到农户进城，就急急忙忙把承包地收回来。

何宝玉介绍说，在保护进城农户的土地承包经营权方面，《农村土地承包法》作了两个修改：一是农民进城以前，不得以农户退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；一是删除了要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定，修改为由进城农户自主选择如何处分土地承包经营权，可以按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方。

土地承包法的核心

当前中国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是农村改革的重大成果，也是宪法确立的农村基本经营制度。根据宪法制定的《农村土地承包法》自2003年施行。

何宝玉说，这部法律从2003年实施以来，对于稳定农村基本经营制度，维护农村集体土地所有权和广大农民的承包土地经营权，促进农村土地承包关系的稳定，促进农业农村经济的健康发展和农村社会和谐稳定都发挥了非常重要的作用。

在《农村土地承包法》中，核心内容是承包期内不得随意调整农民的承包地，不得随意收回农民的承包地。

何宝玉称，稳定农村土地承包关系，保护农民的土地承包经营权，很重要的一点，就是发包方在承包期内不得随意收回承包地，使广大农民真正地感到土地承包经营权是有切实保障的。否则，如果发包方可以随便收回承包地，稳定的土地承包关系就无从谈起。

随着工业化、城镇化的迅速推进，大量农民进城务工，有的离土不离乡，继续经营承包地；有的离土又离乡，全家进入城镇工作生活，继续经营承包地面临现实困难。这种情况下，特别是一部分农民进城后，尤其是全家进城，他们的土地承包经营权比较容易受到侵害。

为了维护进城落户农民的土地承包权益，推进城镇化发展，2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确提出：现阶段，不得以退出土地承包经营权、使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的三个条件。

2016年10月中办、国办发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权三权分置办法的意见》，该意见重申，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

何宝玉表示，根据文件精神，这次修改《农村土地承包法》专门增加了一项规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。

从目前的大部分情况来看，农户进城后一段时间内还是不稳定的，因为经济形势在不断变化，遇到经济形势比较困难的时候，农民可能还要回去。在很多农民全家进城后，在城市中不一定能稳定下来，完全享受城市的社会保障需要一段时间。客观上还有很多农户进城后，虽然全家迁到城里了，但是还需要在城乡之间往返，经济好的时候就在城市，经济困难的时候就回到农村。如果农户一进城，就收取承包地，反而造成有些农户不愿意进城。现在很多青年农民自己把户口迁到城里、镇上或者县城里，但是把老人留在农村，不能说他们没有这方面的考虑。

总体上看，何宝玉表示，中国的城镇化也好，还是农民进城后的市民化也好，都是一个长期的过程，不可能一蹴而就，对此要有历史耐心。

农民进城保留承包地要宽容大度

2015年8月，国办印发了《关于加快转变农业发展方式的意见》，其中提出，在坚持农村集体土地所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革实验区稳妥地开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农业就业收入、长期在城镇居住生活的农户，自愿退出土地承包经营权。

党的十八届五中全会也提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农村转移人口转为城镇居民，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

根据这项考虑，本次会议在修改《农村土地承包法》对保护进城农户的土地承包经营权的规定作出了重大的修改。比如，在第26条做了一个区分，原则上说，在承包期内承包方不得收回农民的承包地，但是底下又区分了两款，即农民进入小城镇的，可以按照他们的意愿保留土地承包经营权或者流转土地承包经营权。第三款又作了一个规定，农民全家迁入设区的市、转为非农业户口的，应该交回他们承包的耕地和草地；承包方不交回的，发包方有权收回。

何宝玉称，这次根据中央的规定做了很大的修改，作了新的规定，承包期内，承包农户进城落户的，不管进到哪个城市，在承包期内不得收回承包地，而是要引导支持承包农户按照自愿有偿的原则，依法在本集体经济组织内部转让土地承包经营权，或者把承包地交回发包方，也可以鼓励承包农户流转土地经营权。因为三权分置后，区分了土地承包经营和土地经营权，允许农户自愿有偿地把自己的土地承包经营权完全地转让给自己同村的其他的农户，或者是有偿地和集体商量，退出承包关系。但前提是农民自愿的，或者如果不愿意这么做，还想保留，可以把土地经营权流转给其他人，应该说这样规定更符合中央的精神。

“我们相信这次修改后的农村土地承包法对于巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，进一步促进农业农村发展和农村社会稳定，都将发挥积极的推动作用。”何宝玉说。