追责地方政府违约：政府赔钱 筑起围栏

（原标题：追责地方政府违约）

12月4日，最高人民法院发布第二批人民法院保护产权和企业家合法权益典型案例。案例显示，辽宁一地方政府在招商引资后单方违约卖地，致使民营企业权益受损，该案经最高法院二审作出改判，认定当地国土局构成根本违约，赔偿千万损失。这起案例成为政府违约追责的典型样本，随着依法保护产权意见等政策逐步落地，被“护住”的产权将进一步优化营商环境。

政府赔钱

本次最高法院披露的案例显示，2009年，中科公司与绥中县国土局签订土地使用权出让合同并已实际占有、开发建设案涉工业用地。在中科公司积极投资建设过程中，案涉土地被政府单方收回并由绥中县国土局另行高价出让，由其他公司拍得并开发房地产。中科公司的投资建设被拆除，其损失未获赔偿。

最高法指出，本案为最高法院二审改判案件，针对地方政府的违约毁约行为，依法判决政府有关部门承担违约责任，有利于规范地方政府在招商引资中的不规范行为，严格兑现其依法作出的承诺，对于推动地方政府守信践诺和依法行政，保护企业家合法生产经营权益，对于处理同类案件具有典型指引价值。

“保护产权，政府必须带头作出表率。”国家发改委有关负责人说，确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

违约毁约问题的频出，在北京市中咨律师事务所律师夏军看来，主要是由于企业和地方政府之间签订的合同往往很难做到完全平等，需要按照市场规则来建立平等的合约关系，尤其是在合同条款里面就应该考虑政府换届、领导人员更替等因素。

保护不力

作为典型的“民告官”案件，中科公司们遭遇的“困境”比“胜利”更加普遍。最高法院研究室主任姜启波坦言，当前，地方政府在发展地方经济过程中以“新官不理旧账”、政策变化、规划调整等理由违约、毁约，侵犯了民营企业家合法权益的行为不同程度存在。

民企遭遇政府违约的事件并不在少数。2008年，泸州市某区人民政府通过公开招商，与民营企业重庆某投资（集团）有限公司订立一系列土地整理项目投资协议，约定由该投资公司投资3.2亿元对该区两块土地实施土地整理。协议订立后，该投资公司陆续投入1亿余元资金用于该项目。2014年，区政府向投资公司发函称，以上协议违反国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和四川省国土资源厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅联合下发的《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，要求终止履行以上协议。投资公司诉至法院，请求确认区政府终止履行协议的函无效，并要求区政府继续履行协议。

土地市场之外，地方债、政府采购货物、服务、工程，政府委托代建工程、以及PPP项目等与政府基于商业合同的支付关系，政府违约的风险依然存在。据介绍，比较常见的政府违约情形包括政府拖欠企业工程款和物资采购款；为了执行某项政策而要求企业缴纳保证金，但企业履行义务后，政府找出种种借口拒绝返还保证金；招商引资时许诺给企业种种优惠政策（资金、土地、税收等），项目推进到一半或完工后，优惠政策“因情况变化需要再议”等。政府违约，不仅作为参与方直接损害了市场秩序，而且大大降低了政府和政策的信用。

中国政法大学副教授王建勋认为，长期以来，由于我国产权保护制度仍不完善，特别是不同所有制经济产权保护不够同等，公权力对私有产权保护不力，一些司法不公、不规范导致企业产权受到侵害，民营企业资产被违规查封扣押冻结等现象时有发生。

筑起围栏

民营企业的土地产权、知识产权、财产权等权利正一步步被重视。5月，国家发改委新闻发言人孟玮在发布会上介绍，下一步发改委将会同最高人民法院、公安部、司法部等部门指导推动各地区结合本地实际，有针对性地选择一些企业和群众反映强烈的政府与企业之间、政府与个人之间、市场主体之间的产权纠纷问题，统筹协调各方面力量集中攻坚，同时，加大法律援助力度，帮助合法产权受侵害者追回损失。

今年1月，最高人民法院发出了《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》。《通知》要求，要妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求；对于当事人请求返还已经支付的国有土体使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。

2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），明确了产权保护的十大任务。《意见》指出，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作(PPP)等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

在2018年中国发展高层论坛专题研讨会上，全国政协经济委员会副主任、中央财经领导委员会办公室原副主任杨伟民表示，要完善民营企业的产权保护制度废除对民营企业歧视性的法律政策和监管，产权制度改革和市场化改革必须同步才能有效，产权明晰了，资源才能流动起来，才有交易市场，市场才能够决定资源配置。

值得注意的是，此次6件典型案例中有5件是最高法院通过二审、再审、复核或者执行申诉等程序纠正、改判地方法院在认定事实或者适用法律方面出现错误的案件。“这体现了最高法院以上督下，加大对下监督和指导力度，为保护民营企业家人身财产权益出实策、想实招的态度和决心。”姜启波表示，最高法院将常态化、制度化持续推进产权和企业家合法权益的保护工作。