城镇化两条腿：大城市"消灭"县城 县改市不一哄而上

（原标题：城镇化两条腿：大城市“消灭”县城，县改市不一哄而上）

在我国快速城镇化的过程中，做大做强中心大城市与发展中小城市，是两条并行不悖的城市发展路径。

在11月1日下午国新办召开的政策例行吹风会上，民政部区划地名司司长柳拯介绍，从2013年到2017年，在各地深入研究论证、逐级上报的基础上，经民政部审核并报国务院批准138件县级以上的行政区划调整事项。

做大做强一二线大城市

从2013年到2017年，全国总共有82个设区市优化了市辖区规模结构。

将辖下的县、市改区，成为一二线大城市做大做强城市平台的重要方向。例如前不久，济南市撤销济阳县，设立济南市济阳区。这是济南第八个区，也是两年内济南辖下第二个撤县设区的县（市）。2016年底，经国务院、山东省政府批复，同意撤销县级章丘市，设立济南市章丘区，章丘成为济南第七个区。

西安、合肥、郑州等新一线城市也在加快扩张。以郑州为例，该市计划将辖下的中牟、荥阳、新政撤县设区，最终力争全部县、市改区。

随着城镇化发展，城市人口尤其是大城市的人口不断增多，一二线大城市也在加速向周边扩张。一些大城市包括北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、南京、厦门等更是进入无县化时代。

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经记者分析，撤县(市)改区是吸引人才、提升产业的重要基础。通过改区，把城市平台做大了，城市的容量就增加很多。“如果一个城市没有那么大的容量，人才和产业就不好布局。”

随着中心大城市对外扩张，中心城区的区划设置也会发生变化，尤其是原有的中心城区，由于面积较小、人口总量较小，为了促进行政区的合理设置、精简机构，往往会将部分中心区进行整合。比如上海、北京、广州等大城市，在将周围郊县改区的同时，也将一些中心老城区进行合并。

柳拯说，行政区划的调整配合了行政管理体制改革。比如上海市合并了闸北区和静安区，广州市合并了黄埔区和萝岗区，通过部分行政区划建制的撤并，发挥了行政区划设置在精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的积极作用。

增设中小城市

在一二线大城市做大做强的同时，党的十八大以来，通过撤县设市、撤地设市等方式，以中西部地区为重点，增设了一批中小城市，促进了产业项目和公共资源向这些中小城市集聚，进一步增强了这些中小城市吸纳农业转移人口的能力。

柳拯介绍，从2013年到2017年，我国共设置了9个地级市，包括西藏5个地级市、新疆2个地级市、青海1个地级市、海南1个地级市，还有22个县级市。通过这些调整，为区域协调发展和新型城镇化建设提供了行政区划方面的支持。

随着9月滦县撤县设市获批，今年全国撤县设市成功的地区数量已达到12个，是去年全年获批数量的两倍。此间的一大背景是，大规模“县改市”暂停20年后，去年县改市重新“开闸”。从去年以来，已有18个县撤县设市获批。

柳拯说，撤县改市是城镇型政区行政区划调整的一个类型。城镇化是国家现代化的必由之路，在保持经济健康发展，加快产业结构转型升级、解决“三农”问题、支撑区域协调发展和促进社会进步等方面具有重要作用。

他说，为了解决我们国家中小城市数量少，分布不均衡，发展质量和发展水平不高等突出问题，形成“以城市群为主体构建大中小城市和小城市协调发展的城镇格局”，十八届三中全会做出了“符合条件的县可以有序改市”的决策部署。2014年《国家新型城镇化规划》又把发展中小城市作为优化城镇结构的主攻方向。“十三五”规划进一步明确：以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市，并将培育新生中小城市作为“十三五”新型城镇化重大工程。

彭澎说，县改区和改市体现了做大做强中心城市和发展中小城市并行的思路，这两种路径是城镇化过程中的不同选择。大体上靠近中心城区的县可以改为区，不靠近中心城区的县争取改为市比较合理。不过这个过程中还是应该看具体的区位、资源禀赋和发展定位。

县改市不会一哄而上

不过，时隔20年后重新开闸也让外界担心县改市是否会一哄而上，柳拯说，对这个问题中央也比较关注，要求推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实。

柳拯表示，为了积极、稳妥、扎实的做好撤县改市工作，防止一哄而上，民政部采取了三个方面的措施。一是明确要求、严格规范；二是专家论证、效果评估；三是区域协调、统筹推进。

柳拯表示，这些年来，按照党中央国务院要求，进一步更新了设立县级市的条件，明确了申报审核程序，通过这些条件和程序的明确和更新，确保撤县改市的地方真正符合新型城镇化的需要，确保各地申请撤县改市工作能够规范有序地开展。

同时，将撤县改市工作作为行政区划调整专家论证的一个重点，把专家论证意见作为审核撤县改市的一个重要依据，“我们还推动建立了行政区划调整效果评估工作机制，把调整后的实际效果作为后续审核撤县改市工作的一个重要参考。”

“俗话讲得好：’画好棋盘再落子’，也就是说从总体上把握好撤县设市的幅度、力度和速度。” 柳拯说，除了对每一个申报地方进行详细审核之外，还注重从总体上把握撤县改市的区域布局。此外还建立了征求社会公众等意见的制度，把社会公众意见作为审核撤县改市的重要考量。