地方债券发行打破多项纪录 兑付难不在规模在机制

（原标题：地方债券发行打破多项纪录 兑付难不在规模在机制）

时代周报记者 王心昊 发自广州

9月20日，广东省70.4229亿元政府债券在上交所公开招标发行，各期限平均认购倍数为35.6倍，迅速刷新了9月17日宁波90亿元地方债中，单只债券认购倍数达34.25倍的纪录，创上交所地方债招标发行认购倍数历史新高。

这一轮地方债增速迅猛。

9月19日，国务院总理李克强在2018年达沃斯世界经济论坛新领军者年会开幕式上表示，中国政府会继续加大提供公共产品的投资，保持基建投资稳定。就在同一天，随着云南省154.5亿元地方政府债券公开招标发行，今年以来上交所发行的地方债规模已经超过1.5万亿元。值得关注的是，截至8月20日时，上交所地方债合计发行规模为1.0006万亿元—从1万亿元到1.5万亿元，只用了一个月。“因为专项债券的加速发行，最近一直都在加班。”珠三角某地级市财政局的工作人员告诉时代周报记者，“财政系统里的所有人都在超负荷运转。”

待到地方债密集到期之际，地方政府又如何应对地方融资平台的兑付？

如是金融研究院首席经济学家管清友在接受时代周报记者采访时认为，当前中国的地方政府债务风险主要不在于规模，而在于缺乏合理的兑付机制，“地方政府应该在借债的时候就考虑到期偿还的问题”。管清友认为，要解决地方债兑付问题，关键在于统一中央和地方的财权与事权。

应吸引非银机构参与认购

9月18日下午，国务院常务会议提出聚焦补短板扩大有效投资，引导金融机构支持补短板项目建设，督促地方加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，以支持在建基础设施项目。

根据国家发改委公布的数据，今年1-7月固定资产增长5.5%，比1至6月下降0.5个百分点；1至8月增长5.3%，比1至7月下降0.2个百分点，投资增长速度的降幅有所收窄。“近期专项债迅速崛起，就是为了加快推进基础设施领域补短板。”兴业银行首席经济学家鲁政委告诉时代周报记者，如果基建投资增速回升，将对下游制造业融资需求形成拉动，基建投资增速的回升可能逐步传导至其他经济主体。

近期发行的地方债劵打破了多项历史纪录。

9月20日，广东省70.4229亿元政府债券发行，除认购倍数创新高外，承销团中的24家证券公司投标踊跃，投标总量达1570.1亿元，约为发行规模的22.3倍；券商中标总量44.1亿元，约占发行规模的62.6%，亦创出历史最高纪录。

“总的来说，这反映出市场对地方债还是相当认可的。”深圳资本市场某资深从业人士对时代周报记者表示，随着地方债风险权重下降，金融机构在资产配置中就对地方债青眼有加。该名人士同时提醒，目前地方债大多采取承销的销售方式，地方政府应切忌通过分配财政存款对银行进行施压，倒逼银行购买地方债券。“地方债大多持有期较长，在目前专项债市场机制还未完善时，有可能对银行造成经营上的影响。”

管清友认为，目前地方专项债的市场机制仍不健全，主要体现在一级市场向二级市场传导受阻、流动性不足、市场化程度不高，“应加快推动专项债市场化进程，完善债券定价机制，吸引非银机构参与认购”。

此外，8月22日，20年期内的内蒙古自治区政府一般债券在上交所成功招标发行，成为我国首只超长期限的地方政府一般债券，也是首只保险机构认购超九成的地方政府债券。

今年5月，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，首次推出地方债超长期限品种，一般债券新增了15年、20年期两种品种。“超长期限的地方债劵能满足地方经济社会发展对长期资金的需要，也有利于目前调整债务结构、缓解还本付息压力。”申万宏源证券固定收益总部副总经理、清华大学研究员范为在接受时代周报记者采访时表示。中山大学岭南学院教授林江也认为，发行超长期债劵最大的好处在于能够实现和中短期债劵之间的错配，从而减轻地方政府的现金压力：“很多地方债的投向都是具有公益性质的项目，回款周期较长，如果能够用15年，甚至20年的期限，还款可以依靠项目所产生的现金流。”

发行进入冲刺阶段

8月31日，浙江、山东、湖北三地共发行超过共1200亿元的地方政府债券。巨大的发行量使得财政部政府债券发行系统客户端一度出现故障，湖北只能改用书面形式，公布债券发行应急投标书。

Wind数据显示，8月份地方债发行额达到8829.7亿元，较7月增长16.65%。地方债发行快马加鞭，原因在于要跟上财政部出台的发债安排。

据华创证券测算，2018年专项债发行额度为1.35万亿元，在额度完全使用的情况下，8月、9月份至少需要发行9297亿元，10月则需发行约2700亿元。

从绝对量来看，地方债剩余额度主要集中在东部地区和中部地区，如山东、河北、江苏、浙江、安徽、湖北、内蒙古、湖南、江西等地。

经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准，今年地方政府新增债券发行额度提高到2.18万亿元，其中新增专项债券为1.35万亿元，新增一般债券为0.83万亿元；除此之外还有置换债券额度约1.7万亿元—这意味着，今年地方政府债券的发行额接近4万亿元。

深圳资本市场某资深从业人士告诉时代周报记者，可以把置换债务理解为地方政府的去杠杆，即通过资金流转和成本转嫁之后降低城投主体的债务风险。但置换债券只是债务形式的变化，并不增加债务余额，扩大基建投资还需依靠新增的2.18万亿元地方政府债券。

时代周报记者从上交所收集的数据来看，新增债券筹资主要用于土地储备、棚户区改造、收费公路、水利设施建设、学校建设、环境保护等基础设施项目建设，流向乡村振兴、粤港澳大湾区、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略的子项目中。

兑付难题在体制

9月4日，银保监会下发《中国银保监会办公厅关于商业银行承销地方政府债券有关事项的通知》（下称《通知》）。

《通知》为中央财政替地方债务兜底的合规解释画上句号，要求“地方债将各省自发自还”。多名市场人士对时代周报记者表示，《通知》反映出中央政府打破地方债刚兑的决心。

此前城投债信用危机，暴露了部分地方政府偿付能力欠缺的问题。国内区域经济发展不均衡，不同地区债务主体的偿付能力也存在较大差别。

根据财政部披露的信息，截至2017年12月末，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。但根据国际清算银行的估算，我国2017年末的政府债务余额为38.8万亿元。这意味着，除去显性债务的29.95万亿元，还有8.85万亿元的隐性债务游离于监管体系之外。

今年5月19日，十一届全国人大财政经济委员会副主任委员贺铿在“2018中国企业信用发展论坛暨第九届诚信公益盛典”上演讲时指出，地方政府对于债务的消极态度，是目前地方债面临的主要问题：“现在要让地方政府还债，他说我工资都发不出来，财政困难得很，怎么办？所以现在欠的这些债不说还本，还息许多地方都还不起。”

“中央和地方的财政关系现在比较模糊，预算软约束的问题一直没有得到解决。”管清友对时代周报记者表示，地方政府是发展型政府、投资型政府，离不开融资和发债。管清友表示，要从根本上化解地方债风险，需要通过建立现代财政体制，重塑政府的定位、功能，理顺中央和地方的财政关系。