老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

2018-08-10 07:57:42 来源: 中国新闻周刊(北京)
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(原标题:辽宁老龄化突围:如何破解“未富先老”)

本文首发于总第864期《中国新闻周刊》

在《辽宁省人口发展规划(2016-2030年)》落地前的专家座谈会上,没有太多的争议,与会者很快达成了一致。

共识有两条:一是辽宁的老龄化问题已经迫在眉睫,必须要改变;二是不得不承认,提高生育意愿,非常困难。

在辽宁,对老龄化问题的认识,走过了长达十多年的曲折道路。

辽宁大学人口研究所副研究员宋丽敏告诉《中国新闻周刊》,辽宁的老龄化既早于全国,速度又快。此前十年中,政府虽有关注,但缺乏全局性的战略安排和实际的应对,因此错过了改革的最佳窗口期。

把潜在水里的问题拿到水面上来

老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

2014年,辽宁省沈阳市沈河区,万莲街道泉富社区举行“回忆童年趣味,重温儿时游戏”特色主题活动。图/视觉中国

2016年,70后出生的宋丽敏已经41岁。身为全面二孩政策的主要目标生育人群,她却没有生育动力。“如果十年前放开二孩,我或许会考虑,现在精力和能力都不够了。”她说。

2016年全面放开二孩后,与此前舆论普遍对人口爆炸性增长的担忧不同,实际上适龄人群的生育意愿远比预期低。根据全国妇联2016年的调查数据,一孩家庭中只有20.5%愿意生二孩,有53.3%明确不想生二孩。

在辽宁,拒绝生二孩的比例达到了80.3%。

这是辽宁省卫生和计划生育委员会在2016年3月得出的调查结果,当时,政策颁布的热度还没过。并且,在调查样本中,像宋丽敏这样40岁以上的妇女,占到了69%。

多位受访专家告诉《中国新闻周刊》,辽宁老龄化的根本原因是生育水平低下,而且远低于全国的平均水平。

2010年第六次人口普查结果显示,辽宁省的总和生育率为0.74,排在北京和上海前面,位列全国倒数第三。同期,全国总和生育率为1.18。

2015年,辽宁省的总和生育率为0.9,全国为1.05。而在全面放开二孩后的2016和2017两年,辽宁的出生率分别为6.60‰和6.49‰,仅为全国水平的一半左右,同期全国的出生率分别为12.95‰和12.43‰。

宋丽敏指出,生育率一旦降至1.5以下,就很难回升,会陷入低生育率陷阱。而且,在她看来,生育意愿具有刚性,一旦降低很难再提高。

2017年刚过春节,这些问题就摆到了辽宁省发改委、卫计委和各位人口专家面前。

经过广泛的调研和座谈,2018年6月25日,辽宁省政府正式印发《辽宁省人口发展规划(2016-2030年)》,率先提出探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。

“这个规划很大胆,反映了二孩政策效果不佳的现状,把潜在水里的问题最终拿到了水面上来。”研究人口政策多年的辽宁省社科院副院长梁启东对《中国新闻周刊》说。

老龄化疾风骤雨

按照联合国的定义,当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时,该国家或地区就进入了老龄化社会。

老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

1995年,辽宁省65岁及以上人口占总人口比重就达到了7.02%,比全国提前5年进入老龄化社会。

有专家分析,辽宁老年人口的高峰,会比全国早10年左右到来。预测数据显示,2039年左右,辽宁的老年人口将上升至峰值,总量达到1226万,占比达到30%。而据国家社科基金项目《中国人口发展战略研究》的预测,全国范围内,65岁以上老年人口占比的峰值,则会在2050年到来,占比为23.07%。

辽宁人口老龄化的速度快于全国。全国范围内,从2000年到2010年,65岁及以上老年人口比重只上升了1.91个百分点,而辽宁上升了2.43个百分点。

辽宁省计划生育委员会原副主任、国家计生委专家委员会委员曹景椿对《中国新闻周刊》指出,在1964年以前,辽宁的人口结构尚为“年轻型”,1995年就过渡到“老年型”,仅用了30来年,是全国发展最快的省份之一,“相当于发达国家一百多年所走过的路程”。

据辽宁省老龄办发布的《辽宁省2017年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示,截至2017年末,辽宁省户籍总人口为4232.57万人,60周岁及以上户籍老年人口958.74万人,占总人口的22.65%。近4.5个人中,就有一个60岁以上的老年人。而同期全国60岁以上老年人口占总人口的比重为17.3%。辽宁比全国高出了5.35个百分点。

辽宁省的14个地级市,这一比例均超过全国。其中,沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、阜新、辽阳、铁岭、盘锦和葫芦岛等12个市的老年人口占比,均大于20.00%。

辽宁省社科院副院长梁启东告诉《中国新闻周刊》,与全国其他省份相比,辽宁人口老龄化具有开始早、速度快、程度深的特点。其中的一个原因,是辽宁城镇化进程启动较早。

早在建国之初,辽宁的城镇化水平就达到了18.1%,高出全国7.5个百分点。在1949年至2000年的半个世纪里,辽宁的城镇化水平增至54.24%,共增长了36.14个百分点。而同一阶段,全国范围内的城镇化水平仅增长了25.62个百分点,2000年全国城镇化率为36.22%。

到了2010年,辽宁城镇化率达到62.15%,全国为47.5%。

由于生育观念的差异,城市人口的生育率普遍低于农村。

上世纪五六十年代,辽宁年轻人数量占比很高。辽宁省老龄办宣联处处长郝明利对《中国新闻周刊》介绍,作为“共和国长子”,新中国成立后,东北成为全国的重工业基地。为了尽快恢复经济,赶超英美,国家把大批青年、学生、军人陆续调入辽宁。仅1953年、1954年两年,全省净迁入人口就有86万人。这些青壮年,从90年代开始陆续进入老龄阶段。

而在没有计划生育的50年代和60年代,辽宁共出生人口1578万人,占当时全省人口的一半以上。

由于“文化大革命”和“上山下乡”,使城市中50年代出生的人口有晚婚趋势。随后,又受到计划生育政策的影响,于是,这一庞大人口群体的后代开始锐减。

此外,计生政策执行得很彻底,也是造成辽宁老龄化问题格外严峻的原因之一。

一位经历过辽宁计划生育时代的官员对《中国新闻周刊》回忆,当时不仅在城市,即便在辽宁农村,计划生育政策都执行得非常彻底,对超生的处分也非常严厉。

老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

辽宁省沈阳市,幸福老年公寓里晒太阳的老人们相互打招呼。图/视觉中国

梁启东也表示,彼时东北三省特有的国有体制环境,也让政策的执行更为干脆利落。

数据显示,辽宁上世纪50年代年均出生人口77万人,60年代88万人,70年代减少到63万人,80年代减少到57万人,90年代则减少到50万人。同时,出生率也从60年代末的29.3‰,下降到1999年的8‰,整整下降了21.3个千分点。

2000~2010年间,辽宁年均出生人口只有29万人,仅相当于上世纪60年代年均出生人口的1/3。

据曹景椿估算,由于实行严厉的计划生育政策,在30多年时间里,辽宁省少生了2200万人。

基数大,新生儿少,造成辽宁目前的老年人口占比大。” 郝明利说。

辽宁的未来不是儿童,而是老人

老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

6月25日,辽宁省沈阳市皇姑区,牡丹社区以“爱在夕阳”为主题,开办了老年婚纱公益摄影主题活动,历时一个月的时间,选出了10对70岁以上的老夫妻为他们免费拍摄婚纱照,圆了老人们年轻时的梦。图/视觉中国

早在21世纪初,辽宁就已经意识到老龄化问题的严峻。

2005年,辽宁省政府立项,委托国家计生委专家委员会原委员曹景椿进行“如何应对老龄化”的课题研究。经过一年的市县调研后,2005年12月,曹景椿撰写出一份《辽宁省在振兴发展中的人口老龄化问题及其对策》的报告,送至当时的省委主要领导手中。

在报告中,他详细分析了辽宁省人口老龄化的历史和现状,“未来是属于青少年的,这个观点得变,辽宁的未来不是儿童,而是老人。”

报告中,曹景椿还提出了诸多建议。他认为,在市场经济条件下,解决城乡养老问题的有效途径,是实行投资主体多元化,运行机制市场化,服务对象公众化,以及服务方式多样化。

他还指出,中国的基本养老制度必须改革,核心是在筹资模式上由现收现付制转化为部分积累制,即统账结合,社会统筹加个人账户,另外再开辟各种商业性保险。

多位专家对《中国新闻周刊》说,如果这些建议当时实施,可以一定程度地缓解辽宁在此后不断加速的老龄化问题。

据曹景椿回忆,省委主要领导在看完报告后给出了积极的批复。但是在缓解老龄化方面,由于各省没有独立施行人口政策的自主权,因此省委领导相对谨慎。

在2000年前后,就有多位专家联名写信,建议放开二孩政策,但官方仍有诸多顾虑。曹景椿推断,可能是担忧一旦放开,好不容易因成功控制人口而积累下来的发展成果会受到冲击。

东北财经大学公共管理学院教授、辽宁省人口学会理事赵秋成对《中国新闻周刊》指出,人口政策的最佳调整阶段,应该在20世纪90年代。这一时期,60、70年代出生的人还不超过40岁,正处于较好的育龄阶段。并且,这一代人的生育意愿还没有像80、90后那样完全转变,存在一定的惯性。

在上世纪80年代,政府曾经预测,人口老化现象最快也要在四十年以后才会出现,完全可以提前采取措施,防止这种现象发生。后来的事实证明,当时的预测存在误差。

对于辽宁,曹景椿用“认识不足,准备不够、观念陈旧、视野狭窄”,来形容该省当时在应对老龄化上存在的问题。

他指出,辽宁省人口老龄化是在未富先老、国营企业改革、结构调整等诸多矛盾交织在一起的情况下到来的。全省上下缺乏思想准备、理论准备、物质准备和财政准备,没有将老龄化问题列入各级党委、政府的重大、紧迫的议事日程。对老龄化事业的发展,投入严重不足,政策不到位,与日益紧迫的老龄化事业严重不适应。

老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

在一次老龄产业博览会上,一位老人正在体验多功能电动轮椅。图/视觉中国

而转变发生在近两三年内。

从2015、2016年开始,宋丽敏和辽宁省发改委、卫计委之间的互动越来越多。发改委就业卫生人口处负责人经常主动找她,了解最新的人口数据及有关分析。

宋丽敏告诉他们,2030年,辽宁省65岁以上老年人口比重会增加到26.9%,2020年至2030年均增长1个百分点。与之相对,辽宁在2015年至2020年间,年均增长率约为0.7个百分点。

宋丽敏对《中国新闻周刊》表示,辽宁省政府已经开始对老龄问题进行思考,并探索如何在现实层面具体应对,这是一个很大的转变。

因为放开二孩后,效果一直不好。他们确实感受到了问题的严峻性。”她说。

改革时间表

2017年2月,《国家人口发展规划(2016—2030年)》颁布。 3月到4月,省发改委组织各市测算各县区在2000-2015年人口变动情况,邀请人口研究机构就重大问题进行专题研究,并实地走访各市,与相关人群举行座谈,综合而成调研报告。

8月,在征求各有关部门的意见后,形成初稿,递交政府常务会审议。

组织制定该规划的辽宁省发改委相关负责人告诉《中国新闻周刊》,在缓解老龄化问题上,最初规划中的表述只有“提高生育水平”,不涉及具体的奖励政策,因为更具体的举措会涉及相关的行业部门修改条例,以及财政如何分配等问题。

后来,辽宁省卫计委主动要求加入对二孩家庭的奖励政策,于是就有了《辽宁省人口发展规划(2016-2030年)》中鼓励生育政策的内容。该政策提出简化生育登记、审批;推进生育保险和基本医疗保险合并实施;完善计划生育奖励假制度和配偶陪产假制度等。

辽宁由此成为全国首个提出二孩家庭奖励政策的省份。

在2018年6月25日印发后,上述政策迅速引发热议。有专家提出,关键在于政府究竟能给予多大幅度的奖励,如果奖励的幅度不能抵消或超过实际的支出,将使政策陷入有倡导没响应的尴尬局面。

辽宁社科院副院长梁启东指出,奖励政策应该非常具体,例如,不同情况能补贴多少钱,产假增加多少天,有没有男士陪产假期等。“只有细化每一项奖励,才能使文件免于流于形式。”

《中国新闻周刊》查阅规划发现,虽然文件中提出要完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策,但在具体的举措中,除社会保障外,其他领域均没有列出更细化的制度。

前述发改委相关负责人指出,这是一个长期规划,只是一份框架性质的文件。涉及具体部门的相关制度,发改委已经制定了明确的规划分工,有关部门按照分工各自细化和完善相关制度,出台细则,由省政府推进各项措施的落地并进行督导。

据了解,辽宁省发改委已经制定了时间表,要求各市在2018年年底前出台自己的人口规划。

宋丽敏认为,辽宁省规划的出台,说明政府已经逐渐从控制生育的观念中松绑,下一步就要看如何把扭转后的理念变成切实可行的举措,政策如何有效落地。

钱从哪里来?

老龄化突围:辽宁的未来不是儿童 而是老人?

北京胡同里的老人。图/视觉中国

对辽宁而言,最大的问题是,钱从哪儿来?这也是对“未富先老”地区最大的拷问。

2016年第一季度,辽宁经济首次出现负增长,增速只有-1.3%,在全国垫底。2017年,GDP增速回升到4.2%,仍低于全国6.9%的水平。

与此同时,不断加剧的老龄化,造成辽宁的养老金缺口持续扩大。

2014年,辽宁省养老金开始出现当期收不抵支。

2015年,辽宁企业养老保险基金可支付月数仅为8.9个月,当年的全国平均水平为17.7个月。2017年,辽宁降到了5.9个月。

辽宁省发改委原主任王金笛指出,据辽宁省人社厅2016年的测算,辽宁省当年养老金缺口337亿元,2017年是412亿元,2018年升至501亿元,2019年598亿元,2020年的缺口达到698亿元。

因此,在2016-2020年期间,辽宁省总的养老金缺口将达到2546亿元。

2018年7月1日,养老保险基金中央调剂制度开始在全国正式实施,谈论多年的养老金中央统筹终于靴子落地。

梁启东认为,这一制度对辽宁是一个重大利好消息,但仍需要突破体制障碍,实现更深层次的统筹。“下一步就是讨论,谁的孩子谁养。”

考虑到辽宁特殊的历史和体制,他建议国家按一定比例负担部分央企退休人员的养老金,而不是全部让地方承担。

宋丽敏则建议加大企业年金的推广。但鉴于辽宁的经济现状,很多企业入不敷出,要想推广企业年金,需要政府和企业共同承担。例如,政府可以出台税收优惠政策,或发放补贴以抵免职业年金的部分费用。

“当然从根本上讲,还是要升级产业结构,调整产业布局,发展经济。”她说。

赵秋成则指出,所有的人口问题都既是经济问题,也是社会问题,也就是所谓的“大人口”观念。中国以前长期认为,人口是经济发展的一个外生变量,但现在人口要素不断内生化,成为重要的内生变量。

《辽宁省人口发展规划(2016-2030年)》提出,要科学预测分析人口因素对重大决策影响,促进经济社会政策与人口政策有效衔接。

《国家人口发展规划(2016-2030年)》指出,今后15年,中国人口发展将进入深度转型阶段,人口自身的安全以及人口与经济、社会等外部系统关系的平衡,都将面临不可忽视的问题和挑战。

辽宁省老龄办宣联处处长郝明利说:“辽宁省新出台的规划,至少释放出一个积极的信号,它是在向辽宁全省宣告,应对老龄化,已经迫在眉睫。”

谭章慧 本文来源:中国新闻周刊 作者:霍思伊 责任编辑:谭章慧_NBJ6937
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