评论：积极财政政策要在结构调整方面下功夫

（原标题：积极财政政策要在结构调整方面下功夫）

据统计，7月全国共发行地方政府专项债券近2000亿元。而1-6月累计，地方政府专项债券只发行了3673亿元。7月地方政府专项债券的发行明显加速了。这符合7月23日国务院常务会议的要求。这次会议要求，积极财政政策要更加积极。其中一项措施是加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。

今年政府工作报告提出，积极的财政政策取向不变。但在人们的印象里，今年上半年的财政政策不是那么积极。首先，减税改革仍在推进，一般公共预算收入增长较快。其次，地方政府债券发行进度较慢，尤其是专项债券发行少。另外，基础设施投资的增速放缓了，而基建是积极财政政策的一个重要抓手。也因如此，人们对财政政策更加积极充满了期待。

地方政府预算内发债不积极，并不是今年才有的现象，以往几年也是如此。积累下来，地方政府债务余额与限额之间差距非常大，2018年限额为209974.30亿元，而6月末余额为167997亿元，也就是说，地方政府这几年少借了4万多亿元债。

以往地方政府财政政策的积极主要表现在预算外，2015年之前通过融资平台举债，之后通过PPP等方式继续增加隐性债务。地方政府通过隐性债务，推动基建高增长，维持财政政策的积极。而隐性债务需要得到宽松货币政策和融资环境的支持。今年以来，由于金融监管加强，表外融资渠道受到了限制，社会融资规模增长放缓，因而，地方政府也难以通过隐性债务维持基建增长和财政政策积极。当然，基建增长放缓也是由于对PPP项目的监管加强了。

有人认为，财政政策和货币政策的协同应该加强。但实际情况是，它们之间的联动太紧密了，几乎就是捆绑在一起，货币政策和融资环境宽松，则财政政策积极；货币政策和融资环境宽松收紧，财政政策也会收紧。现在应该使他们各自发挥应有的功能，货币政策主要是总量性的政策，财政政策主要是结构性的政策，成为两种彼此独立却又相互协同的经济发展动力。正如7月31日政治局会议要求的那样，财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用，货币政策则要把好货币供给总闸门，保持流动性合理充裕。财政政策的积极主要应该体现为促进结构调整，在结构调整中，内需会随之扩大。

基础设施建设有利于结构调整。各地热衷于基建，就是冀望为当地经济发展提供更好的平台，带动当地经济发展。但是，我们也要看到，近年三四线城市、中西部地区的基础设施建设进度较快，但对人口和产业的吸引力却没有相应增强。相反，人口有进一步向中心城市转移的趋势，这是推动一二线城市房价上涨的重要原因。原因在于，三四线城市的教育、医疗等方面的水平远远不如一二线城市。因此，当地的经济发展水平并没有随着高速公路等基础设施而相应提高。积极财政政策不但要改善基础设施，而且也要改善各方面的公共服务，吸引人口和产业的转移。这样才能培育经济发展的潜力，促进经济结构的调整。

促进区域之间更平衡地发展，是结构调整的重要内容。目前结构调整的最大障碍是房价过高，导致资源向房地产有关的领域集中，而实体经济的运行成本居高不下。财政政策本来就有平衡地区发展的功能，如果能通过积极财政政策减少人口向中心城市集中，有可能起到抑制中心城市房价上涨的作用。

地方政府在预算内不积极，固然是受到预算的约束，也与地区发展不平衡相关，财力较强的地区不需要举借太多债务，财力不足的地区需要举借更多债务，但债务余额接近了限额，这就导致，从全国来看，地方政府债务余额与限额之间差距很大，财政政策不够积极。针对这样的情况，上级政府应该承担更多事权和支出责任，从而促进所辖地区基本公共服务的均等化。

积极财政政策要促进结构调整，那就不能将思维局限于短期的经济增长率，而要从长远与大局着眼，从制度改革着手。