李宇嘉:棚改将集中在内地省份库存较大的三四线城市

（原标题：李宇嘉：棚改不搞“一刀切”对三四线楼市有何影响）

李宇嘉

7月12日，住建部召开棚户区改造工作吹风会，公告了上半年棚改进展情况，再次明确了启动新的棚改三年攻坚计划，并对下一阶段棚改工作做了系统性部署。

住建部有关司局负责人表示，商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。

该负责人强调，进一步合理界定和把握棚改的范围和标准。各地要坚持既尽力而为、又量力而行的原则，切实评估论证财政承受能力，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子，进一步合理界定和把握棚改的标准和范围，重点攻坚改造老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区。

就在不久前，市场传闻国开行棚改项目合同审批权回收总行，随后演化为“棚改专项贷审批暂停、货币化安置叫停”的论调。

对此，国开行回应表示，今年以来，该行严格执行国家有关棚改政策，在国务院相关部委指导下，配合地方政府依法合规开展棚改融资工作。目前各项工作正在有序开展。国开行还透露，截至5月末，该行今年发放棚改贷款4369亿元，有力支持了棚改续建及2018年580万套新开工项目建设。

此前，市场上有观点认为，三四线城市房价走高，在一定程度上与棚改及货币化安置有一定关联，在投机炒作氛围蔓延之下，一些三四线城市的地方债务状况和对土地财政的依赖有所加深。

今年5月，在70个大中城市中，新房价格环比上涨的有61个，平均涨幅为0.6%，上涨数和涨幅均创1年来新高，而三四线城市是推动房价上涨的主力。

此外，目前绝大多数三四线楼市在售库存消化周期降到15个月以下，触及2017年8月住建部等六部委明确的“控制货币化安置比例”的库存周期标准。

那么出于控房价或者去库存的考虑，实施了4年多的棚改是否应该退出或减速呢？棚改降速又是否会对楼市资金面以及开发投资和新开工造成负面冲击呢？又该如何看待棚改本身、棚改和楼市的关系以及未来棚改的走向呢？

在上周的吹风会上，住建部开宗明义地提出，棚改是“稳增长、促改革、调结构、惠民生”供给侧结构性改革的重要举措。这个定位很重要，棚改绝非单纯地为了三四线楼市去库存，更不是为了刺激楼市。

2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，提出将棚户区和城中村改造纳入国家新型城镇化发展战略中，明确到2020年基本完成城市棚户区改造的任务。

同年的两会政府工作报告也提出，今后一个时期要着重解决好“三个1亿人”问题，其中包括“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”。这也意味着，棚改是“三个1亿人”新型城镇化战略的组成部分。

除了拆除危旧房、城中村等不具备当代社区居住功能的房子外，棚改还兼顾完善城市功能、改善居住环境的使命。但是，无论拆迁及补偿，社区服务配套，或补齐城市功能，都是一次性巨额投入并需要长期回收的大型项目。

当前，棚改集中的城市，往往也伴随着产能过剩、产业落后，人口外流和老龄化严重，地方财政负担重。在这种情况下，单靠当地政府，很难推进棚改，甚至有可能恶化当地债务风险。由此，国开行PSL（抵押补充贷款）及货币化安置，补上配套短板，盘活存量空间，这是惠民生与房地产良性循环的结合。

众所周知，“十三五”是我国全面建成小康的攻坚阶段，也是夯实内需基础、实现经济转型的关键阶段，更是落实共享发展、包容性发展理念，让最广大人民群众充分分享城市化和工业化发展成果的关键阶段。2008~2017年，全国棚改累计开工3896万套，帮助约1亿人“出棚进楼”。

其中，2013~2017年，棚改累计开工2645万套，占比达到68%，6000多万居民“出棚进楼”，享受到了现代社会有社区、有服务、有配套的商品住房和城市服务。

此外，棚改带动有效投资和建材、装修、家电等消费，促进上下游相关产业发展，对经济稳增长也发挥了积极作用。

因此，正如住建部所言，棚改持续推进，对稳增长、促改革、调结构、惠民生发挥了一举多得的作用，其贡献是历史性的。

作为一项覆盖全国的公共政策，加上棚改还有税收、财政补贴和信贷等优惠，在一些地方的执行过程中可能确实有一些走偏。比如，有的地方将棚改政策覆盖范围扩大到一般建制镇；有的将道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入棚改范围；也有的把房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入了棚改范围；再比如，有的项目配套设施与棚改安置住房并未同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用，工程质量出现了一些问题。

此外，还有一些地方政府，过分看重棚改对于城市空间的释放，以及随之而来的土地出让收入、房地产开发和固定资产投资。

特别是2016年以来，在房地产市场明显回升，商品住房库存消化周期明显下降的情况下，一些地方并未有针对性地及时调整完善政策，棚改货币化安置比例依然偏高，货币化安置产生过多的被动需求，人为助长住房供求矛盾及投机炒作。

针对这些问题，在最近的吹风会上，住建部严格界定了棚改的范围、货币化安置的原则以及棚改专项贷款投放的门槛。

不久前的7月6日，国务院发布《关于开展2018年国务院大督查的通知》，明确了启动新的棚改三年攻坚计划，也就是2018~2020年三年1500万套，今年开工580万套的任务。

此次吹风会上，住建部再次强调了这一点，同时公告了今年1~6月棚改累计开工363万套，完成率到达63%的进展情况，预示着今年棚改规模仍在高位。

按照《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，棚改将在2020年前基本完成。其中，2015~2017年完成700万套、2018~2020年1000万套，但2015~2017这3年就完成超过1800万套，也即棚改目标提前3年完成。

2018~2020是棚改扫尾阶段，棚改及货币化安置的重点，也将集中在内地省份腹地库存较大的三四线城市及县域。

未来，从规模上讲，以工矿企业及城中村为主的棚户区改造将式微，货币化安置比例也将会整体上下降，但通过公共服务“补短板”和均等化，让更广泛人民群众享受城市化红利的存量空间盘活，依旧会开展下去，比如农村危房改造、乡村振兴、集体建设用地利用、租赁住房发展等，这些都是城乡空间和房地产供给侧改革的重要内容，也将有效对冲房地产“去杠杆”对行业上下游及宏观经济的影响。

更重要的是，从2005年辽宁启动棚改算起，棚改已推进了十几年，2008年以后新型城镇化全面提速、公共服务“补短板”，三四线城市在教育医疗、交通通讯、城市面貌、居住体验、生活消费等方面，与大城市的差距持续缩小。棚改改善了城市基本面、降低了进城成本，也逐渐建立起了助推内需发力的强大基础。（作者为深圳市房地产研究中心研究员）