国企和地方政府是结构性去杠杆的重中之重

不久前召开的中央深改委第一次会议明确，要“以结构性去杠杆为基本思路，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来”。时隔一个多月，中央深改委会议再次强调“国企去杠杆”，审议通过《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，不仅充分体现了中央对于去杠杆工作的高度重视和深切关注，也进一步强化了“结构性去杠杆”的基本思路，将国有企业杠杆率和地方政府债务作为重中之重。

无独有偶，央行2018年一季度《中国货币政策执行报告》中提出的货币政策主要思路由“稳增长、去杠杆、防风险”改为“稳增长、调结构、防风险”，这是对于当前国内外经济形势和去杠杆成效的深刻认识和研判。近年来，我国宏观杠杆率上升幅度显著放缓，特别是非金融企业部门杠杆率由2016年的158.2%回落至2017年的156.9%，这得益于我国经济的稳中向好，随着供给侧结构性改革的深入推进，企业盈利和资产负债表有了较大修复；同时也不能忽略外贸的贡献，2017年，我国货物贸易进出口总值28万亿元人民币，同比增长14.2%，实现了三年内的首次正增长，主要源自于世界经济特别是美国、欧洲、日本等国的复苏。

2018年政府工作报告中提出6.5%的GDP预期目标，这个目标既有前瞻性也体现出合理性：2017年6.9%的增速指标超预期，是有效投资加码、消费趋稳、出口回升的共同发力的结果，与去年相对较好的内外部环境有关。今年我国面临的内外部环境日益错综复杂，从国内来看，改革进入深水区，供给侧结构性改革要持续取得实质性进展压力重重；从国外来看，不稳定因素正在增加，贸易摩擦风险和国际金融市场波动性上升风险加大，都会给今年的外需带来较大压力。

货币政策的目标是保持币值稳定，防止高通货膨胀。在稳健中性的货币政策主基调下，“去杠杆”改为“调结构”不是说不用去杠杆了，而是秉持中央“结构性去杠杆”的思路，更注重去杠杆进程与经济高质量发展对流动性的合理需求的平衡，通过优化杠杆结构、提升杠杆质量，促进宏观杠杆率的稳中趋降；同时，通过定向调控、相机调控，提高政策执行的精准性和有效性，引导金融机构配合加大对国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度，比如小微企业、“三农”、绿色发展等领域。

国有企业杠杆率和地方政府债务是当前我国存在债务问题和去杠杆工作的重点领域。

从国企债务总量看，财政部数据显示，2018年1月份-2月份，国有企业负债总额已超过106万亿元，同比增长9.3%。从国企杠杆率水平及占比看，国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心数据显示，2017年，国企资产负债率为65.7%，较上一年下降0.4个百分点；国企债务占全部非金融企业部门62%，较2016年增加3个百分点。国企负债率过高会加重企业的财务负担和偿债成本，压缩企业利润。由于我国资本市场的直接融资能力相对不足，企业大部分贷款来源于商业银行。当企业负债增长到一定规模致使营业利润无法覆盖利息时，将对银行信贷资产造成影响，不良贷款大规模暴露将会对银行体系产生冲击。此外，杠杆率较高的国企往往也是产能过剩企业,占用了大量的信贷资源，造成金融资源错配，不仅使得新兴产业无法得到足够融资支持，制约经济转型升级，也使得民营企业和中小企业只能通过民间借贷、影子银行等方式融资，背上了沉重的债务负担。

虽然地方政府杠杆率由2016年的20.6%下降到19.9%，但一些问题和矛盾已逐步显现并激化，可能引发的系统性风险不容忽视：比如部分地区的地方债务余额快速增长，地方政府还本付息压力较大；部分地方政府通过PPP项目、政府投资基金、专项建设基金等方式变相举债，违法违规进行担保融资；隐性债务排查难度较大，政府将面临较高的“兜底”风险等。

在主动与高质量发展对表的要求下，下一步我国将建立针对国企和地方政府杠杆率的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核办法。

国企降杠杆需遵循“严格控制增量、有序化解存量”的原则：一方面，强化资本管理，严格控制增量债务，形成合理的资产负债结构。聚焦主业、做强主业，退出缺乏竞争优势的非主业领域及产业低端环节；建立资本补充机制，通过财政资金、民间资本、国外资本等多渠道、多元化补充资本，确保企业资本充足率保持在稳定合理的水平；通过国有企业整体上市或核心业务资源上市，稳步提高资产证券化率，优化融资结构。另一方面，优化债务结构，有序化解存量债务，提升发展质量和效率。通过市场化债转股、资产证券化等方式，盘活国有资本存量，积极稳妥推进债务重组；通过兼并重组、混合所有制改革等方式，改善公司治理结构，提高企业管理水平和运行效率。

应对地方政府债务风险，应遵循“开正门，堵后门”的思路，在赋予地方与其事权相适应的财权财力的同时，也要加强对政府性融资行为的预算管控。一方面，坚决堵住地方政府新增隐性债务的渠道，稳步推进地方债置换，在风险可控在控的基础上积极稳妥促进地方政府融资平台的转型发展；另一方面，完善地方债（市政债）的发行体制，促进地方政府债务融资结构的多元化、市场化，加快推进土地储备专项债券等正规融资渠道。

（作者系盘古智库高级研究员）