全国人大代表白鹤祥：应尽快制定金融控股公司法

（原标题：全国人大代表、中国人民银行西安分行行长白鹤祥： 应尽快制定金融控股公司法）

■张奇 李玉敏 北京报道

今年两会期间，对于金融控股公司的探讨明显要热于以往。3月9日，在十三届全国人大一次会议记者会上，央行行长周小川表示，社会上出现了一些金融控股行为，也酝酿了一定的风险。对金控公司的监管规则还在初步探索之中。

本次两会，全国人大代表、中国人民银行西安分行党委书记、行长白鹤祥也带来了一份关于尽快制定《金融控股公司法》（下称“金控法”）的议案，并在议案中附上了金控法的立法框架和建议稿。

“要尽快把这个法律制定起来，这是当务之急。”白鹤祥说。

据悉，这是白鹤祥第三次提议加快金控立法。此外，今年他还准备了关于尽快制定《金融机构破产法》的议案、关于对贫困户子女助学贷款还款给予税前抵扣的建议。

3月8日的北京，天气晴朗，春意渐浓。在位于西城区复兴门外大街的职工之家，白鹤祥接受了21世纪经济报道记者专访。他认为，与金融控股公司快速发展的现状相比，立法与监管存在明显短板，导致其风险难以得到有效防范和化解。建议金控立法应确立央行对金控公司的伞型监管制度框架中的核心地位。

交谈中，白鹤祥谈到了当前结构性货币政策，白鹤祥认为现实仍有存在必要。“为配合国家战略实施和结构性调整，在一定时期、针对特定领域实施的结构性政策很有必要。”他说。

尽快制定金融控股公司法

《21世纪》：今年政府工作报告提出，强化金融控股公司等监管。你的议案中也提到这一项，为什么会关注这个领域？

白鹤祥：说来话长。实际上十届全国人大五次会议时，我作为代表就提出了关于制定《金融控股公司法》的议案，后来全国政协十二届一次会议时也提出提案。如果那时就开始研究制定金控相关的法律法规，今天金控公司法可能已经实施，金控公司的相应规范就有法可依，积累的问题风险相对应更小。

《21世纪》：你多次提及金融控股公司立法的考虑是什么？

白鹤祥：十届全国人大时建议立法是考虑类似中信、光大的央企金控集团已经成型，应立法规范。后来一而再再而三提议案提案，是因为金融控股公司风险已影响到我国的金融安全。截至2016年末，有近70家中央企业拥有各类金融子公司共150多家，有28家民营企业持有5家以上金融机构的股权。这些非金融企业投资控股金融机构，虽然在一定程度上促进了金融机构股权的多元化，增强了金融机构资本实力，但由于跨领域、跨业态、跨区域甚至跨境经营，相应的金融监管又严重缺失，从而逐步暴露出了较大的风险隐患。

《21世纪》：针对目前的这种现状，你觉得应该怎么办？

白鹤祥：建议全国人大或国务院法制办尽快制定金融控股公司法或管理规章（条例）。目前立法条件已经基本具备。建议我国的金融控股公司立法应确立央行在金融控股公司的伞型监管制度中的主导地位，以解决分业监管体制下金融控股公司整体监管缺失的问题。具体的监管职责应包括：金融控股公司的市场准入审批、高管任职资格核准、现场检查和非现场监管、违法违规行为的行政处罚、采取行政强制措施等。

为确保金融控股公司的稳健经营，金融控股公司法应建立相应的审慎监管规则，包括资本充足率、关联交易、治理结构、信息披露等。在资本充足率监管方面，建议对金融控股公司整体实行合并报表，确定其资本充足率标准。在关联交易监管方面，建议设立金融控股公司与子公司之间的“防火墙”，限制银行子公司对其他子公司放贷，限制各业务部门的一体化程度，防止风险交叉传递。

在治理结构监管方面，应健全内部自控机制，通过外部监管和内部自律的双重机制管控风险。在信息披露方面，金融控股公司应定期向监管机构报告其治理结构、股权变动、内部交易等情况，提高公司经营管理的透明度。同时，建议控制金融控股公司各项业务对同一客户的集中度，避免风险聚集，促进金融控股公司稳健发展。

结构性政策不能滥用

《21世纪》：今年政府工作报告未提及M2、社融增长目标，你觉得这一变化会带来哪些影响？

白鹤祥：应该到了弱化M2增速的时候。过去M2作为先行指标，在计划经济向市场经济转轨的过程中，确实发挥了重要作用。但目前而言，社会融资规模更能真实衡量金融对经济的支持情况，尤其是随着金融产品的创新和金融市场的深化，M2的口径不断变化，与GDP增长的相关性趋于弱化。

事实上，现在很多国家已经不用M2指标了，今后我们用不用还有待观察研究。不论怎样，未来货币政策应该更趋向价格调控，因为更符合市场规律。不过在解决一些结构性问题时，个别数量调控仍有存在必要。

《21世纪》：有人认为，货币政策主要是总量政策，结构性政策易造成资产泡沫，作为地方央行负责人，你怎么看待定向降准、PSL等结构性政策的作用？

白鹤祥：此前PSL面临的争议在于资金是总对总，可能对于下面具体实施过程缺少监督，不过现在总行已经意识到这个问题，要求分支行对棚改资金的使用、效益、风险状况进行跟踪，所以这个问题可以通过必要的监管机制来进行保障。

为配合国家战略，在一定时期、针对特定领域实施的结构性政策很有必要，比如金融扶贫再贷款就是一个结构性政策。当然结构性政策不能滥用，得有一定的限制条件。

《21世纪》：MPA考核实施以来，在地方执行过程中银行反应如何？目前MPA体系仍在不断优化，你觉得还有哪些指标可以改进？

白鹤祥：银行总体上是接受，这个机制对解决宏观审慎的相关问题，发挥了非常好的作用。指标优化方面，现在同业存单已经纳入MPA考核，我觉得下一步一些资管等通道业务可能也会逐渐纳入进来。因为通道业务可能涉及到两三方甚至更多，很难去甄别，我是觉得可能一个系数、权重的问题，这还要有一个研究过程。

《21世纪》：去年末开始，很多银行反映没有额度，企业拿不到贷款。你觉得，主要是什么原因？

白鹤祥：资金还是结构性问题，总量上不缺钱。可能确实有部分银行考核达不到标准，但很多金融机构本身贷存比不高、资金来源也有，关键还在于：一是信息不对称，企业贷款难，银行难贷款，是否有合适的项目可放，或者某个时点或项目上资金成本与融资价格银企之间难以平衡；二是也不排除个别银行出于风险考量把央行考核作为搪塞企业的托词。

持续推进改革

《21世纪》：当前业界、学界都在热议金融监管改革，你了解的进展如何？

白鹤祥：近三年来，中央深改办、中财办、中编办，包括“一行三会”一起做了大量的调研，个人感觉中央应该已经有了比较明确的意见或方案，这次两会之后可能就会推出。

《21世纪》：现在很多地方金融办都在加挂金融局的牌子，金融局与地方央行、银监局之间如何分工、协作？

白鹤祥：目前陕西还没有建立新的地方金融监管的协调机制，主要是中央现在要求各个地方暂缓建立这种协调机制，要待央行、银监局、金融办等各自职责定位明确后，再明确相互之间的关系。

《21世纪》：目前陕西金融体系运行情况如何，你觉得影响地区金融稳定的因素主要有哪些？

白鹤祥：现在陕西地区银行业的不良率略高于全国平均水平，但风险总体安全可控。民间集资相对沿海地区情况较好。农村金融方面还是存在两个问题：一是农村信用社风险防控能力偏弱，损失自我化解能力相对差一些；二是部分农村存在打着合作幌子的变相非法金融活动，但是一般限定在一定区域，不构成系统性金融风险。

《21世纪》：你提到一些信用社的风险防控能力较差，在省联社改革方面，陕西探索了“秦农模式”，效果如何？

白鹤祥：“秦农模式”是农信社改革的一种探索与尝试，但还没有从根本上解决与省联社之间的关系问题。现在中央要求深化省联社改革，从根本上说，未来省联社要变变职能，为农村信用社的清算、支付等提供服务，而不是权力管理机构。现在省联社对基层信用社的管理与基层信用社的法人治理之间存在冲突和矛盾。