地方融资收紧倒逼城投转型： 政府色彩难剥离

（原标题：地方融资收紧倒逼城投转型： 政府色彩难剥离 市场化路径待探讨）

导读

“城投存在的目的就是为了给地方政府融资，即使名义上的身份脱离了，必须作为公司运作，但是他的性质决定了其资产、项目、收入全靠政府给，所以不管怎么脱离，背后的政府信用还在。” 上海财经大学公共政策与治理学院副院长郑春荣对记者表示。

城投这一事物可以说是我国不健全的财政体制下的特有产物，随着财政体制不断改革，城投所担任的角色越来越尴尬。银监会融资平台名单数据显示，截至2017年底，全国有11734家城投平台。自财政部开始收回融资平台的政府融资职能后，平台以市场化转型的名义退出名单就成为常态，2010年以来共有2500家左右融资平台退出名单。

43号文之后，2017年是对地方融资监管最为严格的一年。据记者了解，在从地方政府和金融机构不同的方面对地方融资予以限制之后，地方平台尤其是中小平台以及相关的金融机构、类金融机构压力颇大。高压之下，地方平台确实有不少转型动作，最典型的做法就是整合当地的基础设施资产，宣称转型为‘城市综合运营商’或‘地方金控平台’等大型控股公司，但不少业内人士对记者表示，把资产装进去，实际上还是为了将报表做得符合审批要求，换汤不换药。

“监管上的总体思路一直没有变化，即剥离城投的政府性质，转型为公司法人市场化运作，但这么多年下来很难说实际效果有多大，地方融资平台存在的根本就是为地方政府投融资，这与市场化转型本身就是相悖的。根源上的解决途径还是要推进地方国企改革，引进外资、民营股东。”上海地区一位财政专家对21世纪经济报道记者如此表示。

城投平台的“前世今生”

城投平台这一事物源自1994年分税制财政体制改革，这一改革使得地方政府陷入了“事权大、财权小”的局面，为了解决地方基础设施建设等资金缺口，只好借助政府投融资平台，以公司名义向银行等市场主体筹资，当时城镇化正迈开步子，各地急需进行基础设施建设，但是财税体制改革加上旧《预算法》下，地方政府不列赤字、不得发行地方政府债，巧妇难为无米之炊，以城投公司作为投融资平台承担地方基础设施建设任务的模式在全国范围内普及开来。

在2008年金融危机后中央出台的4万亿刺激方案中，地方政府承担了其中的2.82万亿，刺激方案没有立马见效，中央继续鼓励投资建设。2009年，央行和银监会明确发文鼓励地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具。扶持政策之下，融资平台遍地开花，银监会数据显示，2009年一年全国新增融资平台2000多家，而此前的17年（第一家城投平台成立于1992年）全国新成立的融资平台总数才6000多家。与此相应，城投债发行规模发生了类似的变化，据wind数据统计，2008年还只有546.3亿元的城投债净融资额到2009年飙升至2804.6亿元。

2010年以前可以说是城投公司的辉煌时光，随着中央政府对城投平台的监管态度由“鼓励扶持”演变为“规范限制”，尤其是2014年43号文和随后的新《预算法》实施，城投公司由此走上了漫漫转型路。

据业内人士向记者介绍，城投平台的转型无非两个方向，即“商业类”和“公益类”，具体而言，一个是通过改革和重组使其成为一个市场化的企业进行运行，绝大部分的城投平台属于这类情形；另外一个模式是成为一个特殊目的实体，专门做政府公益项目，和政府财政百分之百捆绑在一起。

高压下的“转型”

地方平台宣布转型市场化公司的积极性与监管施压的力度高度相关。2014年后以及当前均是城投平台讨论转型的高峰期。

2014年，马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司更名为江东控股集团有限责任公司，成为我国首个地方城市投融资平台转型的案例。同年，亳州建设投资集团有限公司更名为建安控股，市政府将当地的药都地产、交投公司、公交公司、文旅公司、保安公司及安源检测线公司资产注入其下。其他地区的平台转型过程也大多类似，即将城市基础设施建设各个板块的资产整合到一个大的控股集团旗下。

“虽然不好说全国有多少家城投平台是合理的，但是在现在这个形势下，整合兼并在未来几年内会大面积推进的，中小平台尤其是那些没有经营性资产只作为融资的‘壳’平台只有退出或被兼并整合。”联讯证券董事总经理李奇霖对21世纪经济报道记者表示。

据记者了解，在经历了去年对地方融资收紧的多项政策后，金融机构纷纷开始调整对地方融资平台的准入门槛。一家大型上市金融机构人士对记者透露，在2017年这些文件下发之后，现在评估地方政府项目的标准与以前完全不一样了，一是对政府的财政实力要求提高，一是对平台本身的资产规模要求提高了，“现在我们要求平台必须发过公司债、企业债或中票这些公开债券，发过短融、私募债都不算，我们还在继续酝酿提高融资平台的准入标准，我了解的很多其他机构也都在酝酿。”

中央政府也是鼓励城投公司进行市场化转型以退出名单的，但具体怎么转，一直没有明确的政策指引，城投公司也就根据自己的理解和需求来。“监管的方式就是不断地对平台的融资渠道做出限制，提高要求，平台自发做出转型调整的出发点就是满足这些新的条件，之所以整合资产是最主流的转型方式，就是因为监管要求金融机构要按企业的融资标准去给平台项目，就是要看评级、看资产、回款等等，以前完全不看现金流什么的，都经不起推敲的，大家心里都知道。” 一家信托公司项目人士对记者表示。

对于城投平台真正的市场化转型，接受21世纪经济报道记者采访的人士多表示悲观，尽管监管上一再要求弱化城投平台的政府色彩，但是城投公司不可能摆脱与地方政府之间千丝万缕的联系，“城投存在的目的就是为了给地方政府融资，即使名义上的身份脱离了，必须作为公司运作，但是他的性质决定了其资产、项目、收入全靠政府给，所以不管怎么脱离，背后的政府信用还在。”上海财经大学公共政策与治理学院副院长郑春荣对记者表示。

多年来，城投平台饱受诟病的另一个问题即效益问题。据记者了解，城投公司人员编制大多与当地政府财政部门公务人员属一套班子，甚至有些地方存在市长兼任城投平台负责人的现象。城投公司的性质使其没有动力重视经营效益。

郑春荣曾对32家典型大型平台2015年的财务报告进行分析，结果显示，其平均净资产收益率为1.69%，平均总资产报酬率为1.5%，盈利能力较低。并且，从政府补助占净利润的比重来看，有19家公司的政府补助占净利润比重超过50%，说明约六成融资平台实际上是亏损的，经过政府补贴的修饰才扭亏为盈。