燕继荣:依法治国进一步提升治理能力的现代化水平

（原标题：北京大学政府管理学院教授、常务副院长燕继荣： 依法治国，进一步提升 治理能力的现代化水平）

党的十九大报告提出全面建设社会主义现代化国家的新征程，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。报告对重点领域和关键环节作出了部署，传递出诸多改革着力点。本报就此专访了北京大学政府管理学院教授、常务副院长燕继荣。

努力推进国家治理体系的现代化

《21世纪》：十九大报告提出推进国家治理体系和治理能力现代化，那么如何进一步提升国家治理体系和治理能力的现代化水平？

燕继荣：体制创新、制度变革都要围绕现代国家的标准来展开，创新性反映的是国家发展的动力和发展的可持续性。首先，要破解属地化管理的困境，建立全国统一的管理体系。

历史上形成的管理体制很多是属地化管理，特别是大量社会事务都是属地化管理，制造了区域之间的差距和不够协调。

其次，要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。

体制、机制的变化最终还是回到政府职能上，政府这只手要做杠杆，只要做政策导向、利益驱动、激励机制，禁止做某些事情，提出标准和要求，然后更多的是让市场、民间去选择，就可能做到相对均衡的状态。

最后，要强化中央政府的协调机制和协调功能。现在要建立全国统一的制度，加强中央权力的协调性，跨地域之上要有更强大的协调能力。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力。

实践全面依法治国

《21世纪》：十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。应如何推进？

燕继荣：政府这只手代表法治，代表制度供给和制度执行，要出台大家都能认可的规则，并且要有效地执行，这两个方面的要素决定了法治和国家治理的水平，这才是政府该做的，当然法治在宽泛意义上就是制度化、规范化的管理。过去的问题是法治角色不到位，有些制度供给明显不足，或者没有很好地执行，存在潜规则，对违规者不能及时惩治。比方说行人横过马路，政府应该出台不许随便横穿马路的规则，如果连这个制度供给都没有，怎么去规范人们过马路？然后是要执行，只要有随便横穿马路的，马上就能抓住，实施惩罚，这种失范的行为就会得到制止，久而久之所有人都知道马路不能随便横穿。如果第一个人随便横穿了没人管，后面的人就会效仿，突然执法逮住第三个人，他就会问前两个人怎么不管？我们有些时候缺少规则，或者有规则也不执行，以至违规变成普遍效仿的行为，跟政府捉迷藏，社会风气就有问题了。

法治建设就是要做到有规则和真正有效执行这两点，加强法律的实施和执行很关键。例如酒驾，原来酒驾处罚很轻，后来终于出台醉驾入刑，这就是有了法制供给。但执行还需要更加严格。现在严格执行了，人们的行为方式就会相应地改变。所以国民素质是国家制度、法治的产物，法治松，国民素质就低；法治严，国民素质就高。在一些国家里，公共生活里插队、汽车行进中随意变道等等被认为是不良行为，就是多年法治的结果。

整体上降低或控制国家成本是国家治理的任务。国家成本应该包括系统成本、维护成本、运行成本。一般来说，一个国家的系统成本和维护成本是相对稳定的，运行成本则通常是可变的。一般的经验告诉我们，一个国家如果公权力的公信力或者法治水平比较高，政府有效守法护法，百姓自觉遵纪守法，国家的运行成本相对就会低，相反就会高。所以，国家的成本很大程度上取决于国家的法治水平。仅通过法治宣传和法治教育来实现这个任务，难以收到理想中的效果。全国统一的公民身份信息平台建设和全国统一的金融、工商、税务、交通、质检、环保等信用信息平台建设是至关重要的，中国法治建设的基础性工程建设的任务依然艰巨。

积极转变政府职能

《21世纪》：十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。还提出，“赋予省级及以下政府更多自主权”。这些在实践中应如何具体落地？

燕继荣：政府应该是有限的适度规模的强政府，亦即该它做事情时一定是很强的适度的，这是一个基本要求。政府有大小、强弱、有限无限之分：大小是从规模而言，政府未必要小，想小也未必可能；强弱是从能力而言，政府在很多方面都应该强，尤其是希望它发挥重要作用时；有限与否是从范围权限而言，这一点必须首先明确。

老百姓对政府责任的要求是无限的，但政府的权力是法律赋予的、有边界的，“法治政府”的提法是政府在法律赋予的权力内必须积极作为。

政府的强弱是相对市场的力量、社会的力量而言。如果政府想要在一些领域超脱一点，就需要社会力量和市场的力量能够来支持，否则公共事务当中的缺位会造成很多问题，所以强弱是相对的。现在之所以讨论这个问题，是因为市场的力量、社会的力量已经有了足够的储备，政府可以做得超脱一些。

在一般意义上来说，分权是一个方向，就是把政府的权力下放给社会，把中央的权力下放给地方。要对权力的类型和内容作更加科学、细致、合理的划分，应该对有些权力进行统一和集中，有些权力必须要下放，下放到哪一级要有更加合理、合法的说明。

政府和社会分权，要给社会提供更多的出路和管道；其次中央政府和地方政府之间要有相应的分权原则，中央主要强调协调性，地方在中央的协调和政策法律下发挥自主性；还有政府和市场的分权，公共服务和管理向市场化转变，能自理的自理。例如经济发展上，不一定都要走GDP这条通道，可以做乡村经济或者做农业经济，为此作出一些付出，国家应该来协调，这才是对的。

加强和创新社会治理

《21世纪》：十九大报告指出，要提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。应如何理解？

燕继荣：主要是给民间开放合理合法的通道，允许组织渠道的自主性。比方说社会组织，有人愿意组织起来跳广场舞，驴友要去旅游，对民间这种需要，应该释放更多途径，提供保障和基本管理。民间自治实际上反映了人性的基本要求，人总是要进行社会活动、社会交往，从中体现和实现价值。

第一，社会自治满足了社会归属感和社会交往活动的需要，肯定这种需要，就应有多样性的社会自组织与生活。第二，这对于实现社会的自我管理，提高社会的秩序化和制度化是大有帮助的。社会、民间的行为要有规范，实际上就是要加强一种制度供给，就像任何组织都有一个章程、规矩，社会自治满足了社会的自我约束和自我规范，提供了制度化的渠道。第三，社会自治实际上是减轻公共管理负担，特别是政府负担的重要渠道，社会民间都自我管理了，政府就轻松了。那些小政府、弱政府的地方，往往是民间组织比较发达，民间自治相对完善，用不着政府做太多。这三点决定了社会自治在未来中国发展中的重要性。

至于怎么培养社会自治，要结合我们的情况。第一，尽快规范政府的行为，避免和社会直接的冲突和矛盾。第二，要有更大的胸怀来允许和鼓励民间自治组织的发展成长。第三，要积极引导，将其规范化，纳入管理体系和服务体系中来，让它补位，成为政府功能的延长。这就有很多方式，比方说通过采购服务、委托。地方管理中，街道、片区的管理可能采取外包服务，政府一些扶贫项目直接对民间组织来委托或采购，还有一些环保、地方基层治理的项目。例如街道管理，深圳宝安区鼓励民间建立保安公司，街道的维持秩序、小摊小贩管理、卫生清洁等公共管理，都外包给民间组织去负责，核定并付给服务费用，就像物业公司的管理模式扩大到街道，这就换了一种管理模式，属于创新。广东中山也有很多公益性项目，用创意公投的方式，吸引民间来竞标做一些事情。当然这些都还比较初级。