土地指标流转交易收益超300亿 专家呼吁进一步放开

（原标题：土地指标流转交易收益超300亿 专家呼吁进一步放开）

增减挂钩节余指标流转交易，阶段性成绩斐然。

据中国国土资源报消息，9月25日，国土资源部在媒体座谈会上透露，2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元。

一直以来，增减挂钩节余指标流转交易被认为是促进土地利用结构优化的重要途径。从目前的试点结果经验来看，尽管范围还只局限于贫困试点地区和省域内流转，已经对扶贫攻坚起到了良好的推动作用，用于扶贫开发工作。

有观点认为，土地指标使用权流转已经具备了向更大范围推广的可能。这将对土地整治实现数量、质量和生态三位一体的综合效益，提供巨大帮助。

增减挂钩政策不断松绑

城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少等目标。

华中师范大学中国农村研究院院长邓大才告诉21世纪经济报道，在贫困地区试点集体建设用地的指标流转交易，其落实基础是增减挂钩制度的建立，其来源主要是农村腾退宅基地而结余的集体建设用地指标。开展增减挂钩节余指标在一定区域内的流转交易，有利于完善土地市场，搞活农村资源，特别是贫困地区的农村资源。

从改革历程来看，增减挂钩节余指标流转交易的推动，是一个不断“松绑”的过程。

2011年，国土资源部在《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》中明确提出，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区。

随着农村改革的深入，是否在更大的范围内允许增减挂钩结余指标流转，在争论中逐渐清晰。2015年12月， 中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。2016年，国土资源部印发了《关于用好用活增加挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

同年，财政部发文明确表示，从其增减挂钩项目所在省份利用节余指标供应国有建设用地，未超过国土资源部下达增减挂钩周转指标的，视同已开垦耕地，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费。

这一规定迅速得到各地的积极响应。截至2017年第二季度，四川省的巴中、凉山等市州，增减挂钩节余指标已协议流转2.29万亩，流转收益67.78亿元。安徽省金寨县在宅基地改革中利用增减挂钩政策，将宅基地制度改革中节余的1.09万亩农村建设用地指标，以每亩45万元流转到合肥、马鞍山、滁州等地，实现交易近50亿元。河南省以增减挂钩节余指标流转为基础，推出宅基地复垦券交易，累计实现宅基地复垦券交易2.58万亩，交易金额49.69亿元，惠及十多个贫困县。

其中，河南推出的宅基地复垦券，是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及贫困老区等县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地（指可拆旧复垦为耕地的建设用地），扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标（指城乡建设用地增减挂钩节余指标）。

与国有土地出让类似，复垦券通过网上竞拍、现场摇号、熔断成交等方式交易。2016年底在郑州举行的首批宅基地复垦券拍卖会，总成交额就达到了18.4亿元。

专家呼吁扩大流转范围

在安徽建筑大学房地产研究所所长李国昌看来，增减挂钩节余指标流转交易的最大内涵，在于提升土地利用效率，实现土地价值的最大化利用。

21世纪经济报道记者注意到，尽管国土资源部曾明确提出，地方应适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性用地尽量要求使用增减挂钩指标，以提高增减挂钩节余指标收益。但在一些落后省份，受限于用地规模、市场价格等因素，流转并不活跃。

一位西部地区国土资源部门官员告诉21世纪经济报道，在经济发展相对落后的当地，整理出来的用地指标在该省的流转价值远远低于沿海地区。

因此，多位受访人士均表示，应当考虑扩大增减挂钩节余指标流转交易范围，一方面不局限于在特定地区用于扶贫开发，另一方面流转范围可以从省域扩大为全国。

8月份，中国国际经济交流中心副理事长郑新立在一次研讨会上指出，要建立城乡统一的建设用地市场，必须建立农村建设用地减少与城市建设用地增加的市场转换机制。通过市场交换和土地规划部门跨区域的调节，既使退出宅基地的农民获得财产性收入，又能满足城市新增建设用地的需要，降低城市房地产价格。同时，应当建立全国统一的建设用地市场，把中部地区农民工退出的农村建设用地指标出售给沿海地区。

郑新立表示，为了解决土地占好补劣和农产品运输成本的问题，应当以每亩土地标准的产量来确定土地当量，再乘以运输成本系数，然后进行交易。运用市场机制，总能找到补偿办法。

邓大才则认为，从实践情况来看，省域内增减挂钩节余指标流转，在实际流转过程中的问题不大，但还需要从顶层设计上加以完善。同时，要严格监管土地整理过程，防止出现“假指标”，保证整理后的土地达到征地使用标准。在资金使用方面严格保证农民利益，采取农民自治的方式，把资金用好，切实促进农村发展。