李宇嘉：“土地划拨”缘何重回公众视线

（原标题：“土地划拨”缘何重回公众视线）

近日，深圳发布《关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》，其中恢复1988年取消的“土地划拨制度”备受关注。划拨与出让是我国现行的用地供应“双轨制”，前者是针对行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府将土地无偿划给特定用地主体的供地模式；后者是针对非公益性、盈利性用地需求，以市场化方式将土地有偿出让给用地主体。

1978年土地有偿使用改革前的计划时期，划拨是唯一的供地模式。之后，从深圳、厦门开始，出让代替划拨，成为供地（特别是经营性供地）的主要模式。

那么，继续深化要素市场化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，缘何恢复划拨这一计划色彩浓重的供地模式，这要从深圳用地模式说起。

改革之初，国家赋予深圳特区立法权，探索市场在提高要素配置效率中的作用，自主决定供地模式。由此，深圳率先建立土地出让制度。起初，深圳供地以协议出让为主，2004年“8.31”大限后，国家规定所有经营性用地一律“招拍挂”出让，“一对一”的协议出让开始退出，深圳经营性用地也全部启动“招拍挂”。

尽管国家明确，公益性或非盈利用地，可以在限定范围内继续采取划拨模式，但考虑到自身土地资源稀缺，为探索多元化土地供应模式，特别是探索政府向市场“买服务”的公共财政模式，探索PPP、非盈利性项目自主融资，激发用地主体挖掘土地价值，对公益性或非盈利性用地，深圳采取“协议免地价”出让的创新模式。这种模式下，不仅公益性或非盈利用地需求得到满足，而且土地的价值显化，特别是土地融资功能得到体现，提高了公共服务供给效率。

特区成立近40年，深圳常住人口翻了20多倍，人均GDP翻了150倍，高效的供地迎合了人口暴增后带来的公共服务“落地”和融资需求，也以完善的道路交通、市政管网、科教文卫等支撑企业引入、产业布局。迄今，无论是城市管理、城市规划，或是生活服务、基础设施，深圳都是全国最好的城市之一。但是，特区成立以来，年均约30平方公里的供地，让深圳这个面积最小（1990平方公里）的大城市，最先逼近50%的开发强度警戒线，被迫开启存量盘活。

近年来，深圳产业快速转型，引以为豪的互联网、智能科技、创意文化等，源源不断地吸引人才、人口大规模流入，近几年深圳年均常住和户籍人口增幅在40万-60万。但是，高成本、高房价是创新大敌，深圳吸引人才、留住产业已面临巨大挑战。基于低成本、低房价优势，杭州、成都等“新一线”、二线城市正在大规模招揽人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争，当前互联网、智能科技创新进入“瓶颈期”，成本是竞争的主导因素，深圳科技企业外迁是必然趋势。

同时，新型城镇化进入“下半年场”，即外来人口本地化和公共服务均等化。吸引人才和人口流入的杀手锏，也将从过去的“优质产业”转到“优质服务”。因此，对户籍和非户籍人口“倒挂”（户籍人口400万、非户籍人口1600万）的深圳来说，能否增厚公共服务，将是深圳能否继续吸引人才，保持城市竞争力的关键。“协议免地价”的公共服务供地模式下，一对一谈判、集体会审拍板，公共服务供给灵活高效。但是，协议用地归用地主体所有，政府收回难度很大。

同时，协议出让下用地手续千差万别，有的过了“批地会”或确定规划图便生效，但后续批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作它用、分割销售等现象难以避免，有的还通过“补地价”变成了商品房。近年来，深圳房价暴涨，巨大的溢价红利诱惑下，很多过去出让的协议免地价用地，想通过“补地价”转作商品房开发，这背离了协议出让用地公益性、非盈利性的本源。由此，这类用地无法像划拨一样由政府收回，而程序瑕疵也造成盘活阻力重重。

深圳引以为豪的新兴产业，其吸引人才和人口的竞争力正在下降，未来必须要靠公共服务。显然，主政者意识到了这一点，近期深圳棚改新政、租赁新政、人才新政等，事实上就在于增加和完善公共服务。当然，过去近40年来，深圳过分重视经济增长，现在要补公共服务的欠账。但是，深圳没有新增土地了，近几年推高房价、拆除低成本租赁住房（城中村）的模式，以提供空间也维持不下去了。因此，强调政府所有权，确保可持续供应的行政划拨供地恢复在情理之中。

此次深圳“土地新政”，连同此前棚改新政（棚改新增空间全部建设人才住房）、租赁新政（按积分享受公共服务、新增供地向租赁倾斜），彰显了我国未来土地制度变革的方向，即国有土地严格的“双轨制”，即基于全民所有的属性，首先通过行政划拨供地，满足公共服务需求，其他用地全部通过“招拍挂”出让，出让金反哺公共服务。过去大行其道，划拨和“招拍挂”两边都能靠，但用地过程不透明、土地变相“房地产化”的协议出让将彻底退出。未来，国有用地经济功能、融资功能淡化，社会功能、服务功能显化，城市物理形态的建设进程趋于结束，基于完善公共服务的城市运营开启。只有这样，才能将人口留在城市，楼市才不至于酝酿成泡沫。

（作者单位:深圳市房地产研究中心）