网易研究局NO.115
作者|杨泽宇
刚刚消停了不久的川普又开始搞事情，为了签署这项对中国发起贸易调查的行政令，他甚至特意提早结束了休假。
这项政策其实早有预谋。早在他竞选总统时，就接连把矛头指向中国，声称要对中国征收45%的惩罚性关税。这次调查，看起来像是一个削弱版的竞选承诺的兑现。
中国，特别301条款的常客
首先，需要来说说这次事件的主角——特别301条款。
“特别”的意思是，主要针对别国知识产权领域的调查。
美国对知识产权的保护起步很早，早在1790年时，就有了专利法。上世纪七八十年代以来，以高新科技为主导的信息技术产业迅速崛起，尤其是随着里根政府时期“星球大战”计划的实施，高新技术产业日益成为美国的经济的重要力量，知识产权保护的重要性愈发凸显。于是到了1988年，特别301条款从原有的美国贸易法“301条款”中细分出来，专门保护知识产权。
这里要注意的是，特别301条款所保护的对象是美国在别国投资建厂的企业，对本国的企业没有约束力。上世纪七八十年代，也是美国企业纷纷向海外扩张，转移制造业的时期。特别301条款的诞生，就是为了监督这些企业所在的国家知识产权制度和法律是否到位，以期保护美国海外企业核心技术专利不受侵犯。
而中国，其实是“特别301条款”的“常客”。
不只是特朗普政府，美国历届政府在知识产权问题上对中国的态度都谈不上友好。仅上世纪90年代，美国就对中国的知识产权发起过3次贸易调查。
当时中国的处境要比现在艰难的多。一方面中国当时还没加入世贸组织，也无法在TRIPS的框架下办事；一方面中国缺乏和美国进行贸易谈判的经验，而且国内确实存在着很多盗版产品，对知识产权的保护不足。刚开始的时候，吃了不少亏。
注重保护知识产权的美国实际上流淌着“窃取”的基因？
本次特朗普发起贸易调查的原因之一，就是声称中国会强迫合资企业交出核心技术，作为准入中国市场的条件，而这一做法违背了WTO的有关技术专利保护的规定。
但事实是，商务部和工信部已经明确表态，中国现行法律规定中，没有对外国投资者强制性技术转让的要求。中国鼓励中外企业在技术领域加强合作与交流，但是从未强制。
强迫是不合理的，但是技术引进，却是国际上的惯例。
国际经验表明，不只是中国，各个国家都把技术引进作为增强国家综合国力的手段。比如日本，日本在上世纪70到80年代，大量引进美国的专利技术，经过消化创新之后，再向美国输出这些技术资源。这一行为为日本带来了丰厚的经济效益，有学者统计，从1965年到1985年，日本对美国在知识密集产品方面的贸易顺差猛增近10倍，日本人在专利方面每支付1美元，就能赚回上千美元。只要能够有效保护知识产权，向国外引进技术，并不是什么值得被谴责的事情。
即便是向中国发起知识产权调查的美国，它的发家史，也流淌着“窃取”的基因。
第一次工业革命让英国的经济飞速发展，一举夺得世界老大的地位。在机械和蒸汽技术的推动下，英国的纺纱效率超过其他国家十余倍。而当时的英国也和现在的美国一样，深知核心技术被别国夺走的后果，对技术有严格的保护，不仅禁止向别国出口纺纱机，而且严格限制熟练劳工出国。
但结果是，美国还是学到了先进的纺纱技术。美国工业化初期，其生产设备几乎全部来自英国。
它是怎么做到的？
当时美国刚建国，正处于要人才没人才，要技术没技术的阶段。为了填补技术空白，美国大力促进移民，给予移民丰厚的待遇。1789年，一个名叫塞缪尔·斯莱特的纺织工人假扮成农业工人，盗取了英国的纺织技术，逃脱了英国的出境监察，把纺织技术带到了美国，并复制出了美国第一台近代纺织机。美国的工业化就此起步，但却没有为这些核心技术向英国支付应付的经济代价。直到今天，被美国称为“制造业之父”的塞缪尔·斯莱特在英国仍被不少人称为“叛国者”。
图1 英国著名的珍妮纺纱机，大大提高了纺织效率（来源：资料图）
综上所述，特朗普此次发起对中国的调查就显得有些蹊跷。既然技术引进是合理的，也并无中国强制外资转让技术的直接证据，为什么还要一意孤行？况且在世贸组织成立后，很大程度上仍受美国控制，通常来说，美国也倾向于通过世贸组织来解决贸易争端。比如在奥巴马任期内，美国通过WTO向中国发起过13起贸易诉讼，大多数都以美国胜诉告终。难道特朗普真是要在贸易保护主义的道路上越走越远？
其实归根结底，特朗普这样做离不开两大原因。
第一，美国此举是“公报私仇”？
朝鲜近日试射洲际弹道导弹后，特朗普在推特上连发两文，指责中国在朝鲜问题上“什么都没做”，并称“中国可以轻易解决这个问题”、“他将不再允许这样的事继续发生”。
图2 特朗普在Twitter上发文，指责中国应对朝鲜问题不力。（来源：特朗普Twitter@ realDonaldTrump截图）
特朗普认为，“过去愚蠢的美国领导人让中国每年在贸易中获利上千亿美元”，但中国的表现令他失望。
随后，特朗普终止休假，签署了对中国发起贸易调查的行政备忘录。此次朝鲜试射导弹，称射程可以打击美国，或成为特朗普急于签署备忘录的导火索。从特朗普的推文分析，他有意通过贸易调查对中国在朝鲜问题的处理上施压。所以与其说这是一个经济政策，不如说是特朗普在特定局势下的一场政治博弈。过了这个时间点之后的事，意义并不是很大。因为特别301条款框架下的调查，有漫长的时间周期，还有双方谈判的弹性空间，演变成恶性贸易战的可能性并不大。
第二，归根结底还是因为贸易逆差
美国对中国长期以来的贸易逆差，一直是美国历届政府拿来做文章的痛点。网易研究局（微信公号：hccyjj163）发现，自2010年以来，美国对中国的贸易逆差一直维持在每年3000亿美元左右。2016年，美国对中国的贸易逆差占其全部贸易逆差的比例已经接近一半（如下图3和4）。
图3 美国对中国的贸易逆差和全部贸易逆差对比图（单位：亿美元）（来源：中国商务部 制图：网易研究局（微信公号：hccyjj163））
图4 美国对中国的贸易逆差占全部贸易逆差比例变化图（单位：亿美元）（来源：中国商务部 制图：网易研究局（微信公号：hccyjj163））
特朗普的做法对消除美中贸易逆差是南辕北辙
美国是世界经济第一强国，为什么会在与中国的贸易中有大量的贸易逆差？
美元作为世界货币一直以来的强劲走势是一个因素，但不是最主要的原因。举例来说，即便他国货币汇率走强，相对美元升值，也未必会使美国的贸易逆差缩小。比如日本，有学者统计，在1980-1994年间，日元兑美元升值50.7％，但美国的贸易逆差却从1980年的320 亿美元扩大到1995 年的1862 亿美元。
真正决定美国贸易逆差的因素，其实是美国的产业外移与保守的技术转让之间的矛盾。长期以来，美国一直向亚洲等海外地区输出基础制造业等低端行业，以寻求更低廉的生产成本，以致于中国等亚洲国家成为世界工厂，从国际分工的角度讲，制造业的生产、加工环节向亚洲转移。这就导致了美国必须从亚洲进口这些低廉的产品，但美国如果要向中国等国出口这些产品却并没有显著的价格优势，形成逆差。但逆差形成之后，由于美国对核心技术的垄断，并不向外输出高端技术，因此技术对其出口的贡献是很低的，并不能有效弥补这些逆差。
2016年，美国向中国进口最多的就是除自动化外的消费品和生产资料（如下表1），换句话说，它向中国进口的都是较低端的商品，而涉及到较高端的自动化产业，美国无论是进口还是出口，贸易额都很小，原因就是其严格的技术和专利保护制度。
表1 2016年美国向中国进口和出口的商品和服务概况（单位：亿美元）（来源：美国商务部，The Bureau of Economic Analysis制表：网易研究局（微信公号：hccyjj163））
所以，特朗普发起对中国知识产权的调查，不只没有找准问题的关键，而且还有可能会加剧美国对中国的贸易逆差。
另一方面，特别301条款的影响其实极为有限。再回到上文所提到的，中国其实是特别301条款的常客，仅上世纪90年代，就被调查过3次的历史经验上。美国要想在特别301条款的框架下展开对中国的制裁，实际上要经过漫长的程序。
首先，要有美国的企业或组织向贸易代表反映中国有侵犯知识产权的事，而且必须是在中国投资建厂的美国企业。
贸易代表接到投诉后，还必须获得美国总统签署的行政认可，并对国会负责。
获得总统认可后，贸易代表需要对被举报国进行调查取证，通常不超过18个月，然后与其展开谈判，劝服其接受贸易代表开出的条件。
如果被举报国不执行，美国才会考虑单方面实施制裁。
也就是说，特朗普只是签署了一个行政令，制裁实施与否、何时实施，都要经过长时间的调查。而在这一年的时间里，中美关系如何发展，可能发生的谈判过程中的局势博弈，都会对最终结果产生制衡。
从历史经验看，上世纪90年代美国对中国的3次调查，都最终以谈判和解而告终，并未发生单方面的制裁。而与90年代相比，中国显然处于更有利的国际环境中。一方面中国国内的知识产权保护水平已经有了提升，已经有了保护专利的法规；一方面中国再也不是当年的国际谈判新手，不只加入了世贸，而且在其中有一定的话语权，可以在TRIPS框架内与美国展开博弈（注：TRIPS是世界贸易体制下的协定，规定缔约国之间如果出现知识产权贸易争端，应当启用世贸组织的争端处理程序，这至少让美国发动301条款调查时有所忌惮，以致于美国不得不从法律上对301条款在TRIPS框架下的执行进行了合法化。）
特朗普对中国的锋芒所指从其竞选总统时就可见一斑，不但扬言要对中国征收惩罚性关税，还要把中国列入汇率操纵国，但自其上台快一年的时间里，却并未有过实质性大刀阔斧制裁中国的举动，说明特朗普在对中国的经济政策上的决策尤为谨慎，并不像特朗普所扬言的那样肆无忌惮。因为中国不只是美国的竞争对手，还是其重要的贸易伙伴，截止到今年6月，中国仍是美国第二大贸易伙伴、第三大出口市场和第一大进口来源地，仅上半年，美国与中国双边货物进出口额就达到2891.5亿美元，而且仍呈上升态势。近3000亿美元是什么概念？这个数字基本接近于美国一个星期所创造的GDP。所以即便特朗普恨中国恨的牙痒痒，也不得不考虑打贸易保护战的后果，在经济领域与中国爆发恶性冲突的可能性不大。
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