杨志勇：推进财税改革 谨防“速成式”改革风险

（原标题：推进财税改革 谨防“速成式”改革风险）

中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇 

一

2017年，中国财税改革在不断深化。营改增取得显著成效，减税规模持续扩大，取得了积极的效果。7月1日起，增值税税率结构进一步简化，税率从四档并为三档，原先适用13%税率的商品改为适用11%，增值税减税从制度上得到进一步保证。更重要的是，增值税税率档次的减少，意味着增值税的中性作用可以得到更好的发挥，符合现代增值税的精神。

税制改革牵一发而动全身。营改增从面上看，只是营业税改为增值税，但其影响不小。从此，不管是商品，还是服务；不论是制造业，还是服务业，抑或其他行业，增值税实现了全覆盖。营业税退出中国税制舞台本身就是一件大事。而且，由于增值税要适应服务业的需要，营改增试点方案作了精心设计。无论是税率的选择，还是相关的中央和地方增值税税收收入划分方案，都是考虑方方面面影响因素之后才出台的。营改增从局部地区少数行业试点，到全国部分行业试点，再到全国各行业全覆盖，用了将近三年半的时间。营改增试点从最初强调企业税负不增加，再到行业税负不增加，但都注意到减税效果，注意到与积极财政政策的衔接，体现了财税改革与财政政策的协调性。以减税为目标的改革也促进了供给侧结构性改革的实施，有利于进一步减轻企业负担，体现了税制改革与供给侧结构性改革的协调。增值税改革是逐步推进的，如今所进行的营改增全面试点是在为增值税立法做准备。税收法治化不能盲目进行。增值税立法工作不是简单地将“条例”更换为“法”，而是要以建立符合法治精神的现代增值税制度为目标，相关内容在增值税法中得到更充分的体现。

二

财税是全面深化改革的重点领域。2017年，财税改革要在中央和地方财政关系的规范化上迈出重要的步伐。这一工作同样不容易。中央与地方财政事权和支出责任的划分已经有了指导性意见，2017年将在部分共同事权和支出责任的划分上取得进展。目标已经确定，但不能低估其中的难度。教育财政事权和支出责任的划分，不仅仅涉及财政部门，还与教育部门有着密切关系。无论什么样的划分方案，都应该以改进教育服务水平为目标。不同地区教育服务提供的成本不同，同样支出水平在不同地区所能支持的教育服务可能有较大的差异。这是划分教育财政事权和支出责任的技术难题之一。义务教育、高等教育、职业教育等各种类型的教育，中央和地方财政事权和支出责任的划分又是一个难题。中国是一个大国，义务教育主要由地方承担责任与国际典型做法是一致的，但义务教育是具有正外部性的私人产品，完全由地方承担责任不见得合理。是完全承认现状，还是另辟蹊径，找到更加合适的办法，需要多加考虑。中央如何帮助有困难的地方提供义务教育服务，势必需要统筹考虑。一般情况下，财政转移支付有助于问题的解决，这就涉及转移支付制度的进一步完善问题。

2017年中央和地方财政关系的规范化改革的任务很重，还要制定收入划分总体方案，健全地方税体系，规范地方政府举债行为。已经过去的七个多月时间里，地方政府债务管理制度改革取得了突破。一些不规范的举债行为已经被要求纠正。特别是违规担保融资、假PPP、不规范的政府投资基金等等，已经几无存在空间。地方债管理不是要管死地方，中央和地方两个积极性都需要得到保护。地方政府举债确实有些客观原因，堵后门开前门才是应有之策。地方政府不是不能举债，而是要规范举债。地方债限额管理制度有需要优化之处。多种专项债券的发行，适应了多个部门发展的需要。简而言之，地方债管理在疏导资金需求上同样取得了突破，这对于防范金融风险有着重要意义。

地方债问题不是简单的地方政府融资问题，财政金融关系需要进一步规范化。财政和金融应该在各自领域发挥作用。金融在很大程度上需要解决的是市场在金融资源配置中的决定性作用的落实问题。金融资源配置存在扭曲，不仅仅会降低资金效率，而且还可能集聚金融风险。金融风险最终可能转化为财政风险和财政危机，对于国家治理现代化是极其不利的。总之，地方政府不是不能举债，而是应该让地方政府能更好地为自己的融资行为负责。真正形成地方人民代表大会对同级政府的债务管理约束机制，才能从根本上遏止住地方政府的债务融资冲动。

中央和地方的收入划分总体方案的制定是一个难题。收入划分无论是偏向中央，还是地方，都不是解决问题的出路。理想的解决方案应该是各级政府的财力和支出责任可以基本匹配。这就是建立起财权、财力与事权、支出责任相匹配的分级财政体制。健全地方税体系，是要让地方支出能够更多地通过地方税来解决。这样的体制可以更好地激励地方。但是，能够形成什么样的地方税体系受到多个条件约束。什么样的税制，决定着什么样的税收收入划分方案。不同的税种，对税收征管有不同的要求。征管上具有规模经济效应的税种，理应由更高级别的政府乃至中央政府来征管。增值税、消费税、个人所得税等，都是具有规模经济效应的税种。有些税种，由地方征管可能更有效率，这就应该划给地方。房地产税就是一个地方征管更有效率的税种。但是，具有国际普遍意义的对房地产评估值进行征税的房地产税目前还未出台。这里有许多复杂的因素需要解决。短期内，地方政府还不太可能靠房地产税或同类性质的税种来取得更多的税收收入。健全地方税体系需要重新认识地方税。只要是地方政府可以自由支配的税收收入，都是地方税。也就是说，地方税不仅仅限于收入只归地方的税种，共享税同样可以是地方税。在没有更新的税种发明出来之前，中央和地方税收收入的划分应该主要靠大税种的共享，即增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等收入的共享。这样的税收收入划分只要是事先规定好的，就不会妨碍中央和地方两个积极性的发挥。这样的划分，和随意调节收入划分比例的制度有很大的差异，比例一经确定，就不能随意调整。迫不得已的调整，也应该有对应的事权和支出责任调整作为配套。

三

预算改革是财税改革较早进行的领域。当前的预算管理距离“全面规范、公开透明”的目标要求还有一定的差距。政府预决算公开是预算管理制度改革的最重要内容之一。只有公开了，各种资金使用的低效率和腐败就没有藏身之处。沉淀资金的盘活，是一个盘根错节的问题。资金沉淀的原因很复杂，涉及的部门单位利益多。只有通过政府预决算公开，才可能真正发现资金沉淀的原因，并分门别类，找到解决方案。这就要求进一步提高资金使用效率，让财政的每一笔钱都要花在明处、用出实效。为了做好预算管理工作，公共部门财务管理制度改革亟待加快。部分和市场严重脱节的机关事业单位财务管理规定，束缚住公共部门的手脚，不仅让相关的财政支出不能正常进行，而且妨碍了政府职能的发挥，相当部分该做的事不能顺利地做。公共部门财务管理制度是预算管理制度的基础。合理的财务管理制度，才能真正推进预算管理改革的顺利进行。

作为重点领域的财税改革，不仅能够推进国内营商环境的明显改革，而且能够促进国家治理现代化目标的实现。财税改革促进公共服务的改善，可以大大提升政府的公信力，并增强人民群众的获得感。集中力量实施好包括财税在内的重点领域改革，注意财税改革与其他改革协同创新，发挥改革整体效应，可以更好地解决经济社会发展中的问题，促进全面深化改革目标的早日实现。行百里者半九十。财税改革虽然已取得重要进展，但是后面的改革任务还很重，需要更多的专业支持。财税改革方案的准备过程，同样是改革不可或缺的组成部分，应视为改革在进行之中。盲目推进的财税改革，看似速度加快，但可能带来一些不必要的麻烦，并最终影响改革全局。当下，房地产市场遇到的种种问题，有些人希望加快房地产税改革，用房地产税来解决这些问题，就需要特别谨慎，要特别预防这类“速成式”财税改革可能带来的其他风险。