央行：积极推动非存款类放贷组织条例出台

（原标题：央行：积极推动《非存款类放贷组织条例》出台）

处置非法集资部际联席会议现场。图片来源：中国网财经

 4月25日，最高人民法院、最高人民检察院、教育部、工信部、公安部、民政部、住建部、农业部、商务部、人民银行、工商总局、银监会、证监会、保监会等14家国家机关召开处置非法集资部际联席会议。

人民银行对当前非法集资特点及风险隐患进行了阐述，详细介绍了网络平台非法集资特征及风险隐患以及已开展的工作及下一步工作考虑。此前，人民银行牵头起草了《非存款类放贷组织条例》(以下简称《条例》)，目前，人民银行正在配合法制办开展社会意见的研究论证工作，积极推动《条例》出台。

以下为发言全文：

一、当前非法集资特点及风险隐患

(一)非法集资的主要犯罪手法和犯罪特征

2016年人民银行积极利用反洗钱系统开展非法集资监测工作，积极配合公安部门追赃挽损。现结合工作开展情况就当前非法集资特征及规律总结如下：

1、主要犯罪手法。近些年来，非法集资犯罪手法主要为：一是利用传统金融工具形式如以非法发行股票、债券、投资基金等方式向社会公众募集资金，并承诺给予高额回报。二是通过民间“抬会、合会、标会”等组织或者地下钱庄向社会公众集资。三是以委托生产或开发形式进行非法集资，以兴办实业，借种植、养殖、项目开发、庄园开发等名义，承诺回报以收取定金、股金等向社会公众集资。

2、非法集资犯罪特征分析。非法集资犯罪具有比较鲜明的特征：非法集资案件集中在河北、浙江、江苏、河南、山东等地区，投资理财、非融资性担保、P2P网络借贷、小额贷款公司等成为新的高发领域。具体为:

(1)参与主体特征。组织从事非法集资的人员专业化特征明显：他们往往利用职业融资团队包装项目、招募专业营销人员、在大中城市核心地段设立网点等手段开展非法集资，欺骗性强。

(2)资金交易特征。网上银行交易量稳步上升；非银行支付机构交易量剧增；非法集资交易呈现出“小额化”的趋势，1万元以下的交易占比快速上升，以网银交易居多。

(3)资金账户特征。非法集资活动的主体账户往往分工明确、特点鲜明。收款账户主要负责吸收集资资金，呈现“分散转入、集中转出”的特点；过渡账户主要负责集资资金的中转过渡，呈现“快进快出、频繁收付”的特点；返利账户主要负责定期向投资人返还利息和收益，呈现“集中转入、分散转出”的特点。

(4)与传销犯罪相融合。近年来，非法集资的团伙，分层设立“分公司”、“子公司”、“推销员”，形成网络，按“业绩”提成，非法集资活动呈现出与传销相融合的新趋势。

　　(二)网络平台非法集资特征及风险隐患

从2016年互联网金融风险专项整治工作来看，当前互联网金融领域利用P2P平台进行非法集资问题突出、网络众筹领域非法集资骗局增多、网络私募基金进行非法集资活动频发、大宗商品交易市场乱象频现。互联网金融领域非法集资的主要特点和风险隐患为：

1、非法集资专业化及“泛理财化”趋势明显。目前，网络平台非法集资组织结构愈加严密、专业化程度更高，假借迎合国家政策，打着“经济新业态”、“金融创新”等幌子，以具体项目、债权标的、担保物为依托，业务流程、合同文本专业规范，噱头更新颖、迷惑性更强，使投资者辨别难度加大。一些不法组织或个人不惜投入重金，通过各类媒体进行包装宣传，邀请名人、学者和官员站台造势，欺骗性强。

2、线上线下结合，大肆宣传推销。非法集资新型手法不断出现，常通过网上宣传与网下推广相结合，利用互联网大肆发展人员加入，短期内疯狂敛财。一些不法企业为显示“实力”，租用高档写字楼办公，让投资者知晓的业务宣传活动从公开化、半公开化向“地下”活动转移，利用亲戚、朋友相互之间的信用进行传递、扩散。

3、涉案方“多头在外”躲避监管打击。近年来，国内不法分子纷纷仿效国外非法货币盈利模式包装，采取藏身境外、租用境外网络集资平台开服务器、将涉案资金转移至境外等方式躲避监管部门打击。部分外籍人员甚至依托境外服务器，搭建传销网站，在境外遥控指挥国内犯罪分子，并利用外籍人员身份在我国内开立临时账户，用于接收和转移资金。

4、第三方支付平台存在“跑路”风险。目前，除少数排位比较靠前、口碑较好的第三方支付公司实现盈利，其他大部分支付公司处于亏损运营状态。第三方支付机构存在巨大的资金沉淀，容易被挪用于投资，影响客户资金结算安全。一旦发现风向不对，第三方支付机构就可能携款潜逃。

5、极易引发群体性维权事件。部分重大非法集资案的涉案金额达数十亿甚至数百亿元，涉及群体人数数千至数万，且跨地域、跨行业特征明显，跨省(区、市)案件数量大幅增加，信访投诉压力增大，由此引发的群体性事件明显增多。

二、已开展的工作

　　(一)规范民间投融资发展

人民银行历来重视规范民间投融资发展，积极发挥货币政策对包括民间借贷在内市场利率的引导作用。通过实施稳健中性的货币政策，综合运用数量、价格等多种货币政策工具，保持银行体系流动性合理适度，引导包括民间借贷在内的各类市场利率平稳运行，并为有序化解民间借贷风险提供良好的货币金融环境。

(二)强化资金监测，完善非法集资交易监测分析模型

2016年，人民银行下发了《中国人民银行办公厅关于进一步加强对涉嫌非法集资资金交易监测预警工作的指导意见》，并将《非法集资预警监测模型识别点指引》作为附件一并印发，要求金融机构高度重视涉嫌非法集资资金交易监测预警工作，完善非法集资资金交易监测预警工作机制，妥善处理非法集资可疑交易线索，强化客户身份识别，完善相关内部控制制度和措施。

　(三)完善可疑交易报告制度，提高可疑交易报告有效性

2016年，人民银行发布了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(中国人民银行令〔2016〕第3号)，明确要求金融机构根据自身面临的洗钱和恐怖融资风险建立健全涉嫌非法集资等异常交易监测标准，建立功能完善且运行良好的交易监测系统，加强对人工发现或系统预警的异常交易的人工分析、识别，以“合理怀疑”为基础报告可疑交易，提高可疑交易报告工作有效性。

　(四)开展互联网领域非法集资整治工作

2016年人民银行根据国务院相关工作部署，会同银监会、证监会、保监会、工商总局等16部门开展互联网金融风险专项整治工作，并代拟《互联网金融风险专项整治工作实施方案》(国办发〔2016〕21号文印发)，确定互联网金融各项业务合法与非法、合规与违规的边界，守好法律和风险底线，对违法违规行为坚决予以打击。对部分打着“互联网金融”的旗号，从事非法集资的行为，一旦发现，及时调查，并督导地方政府和公安机关予以妥善处理。

(五)加快推进社会信用体系建设，增强社会成员诚信意识，营造优良信用环境

发展改革委、人民银行在社会信用体系建设部际联席会议机制下：一是推动各部门、各地方加强政务信息公开与共享。发展改革委牵头建设了全国信用信息共享平台，开通了“信用中国”网站，人民银行积极支持、配合平台和网站建设工作，2016年已持续报送了13批数据。二是加强信息应用，构建守信联合激励和失信联合惩戒机制。

(六)开展防范和处置非法集资宣传，加强金融消费者教育

通过在全国范围内开展金融素养问卷调查、“金融知识普及月”、“金融消费者权益日”、组织编写《金融知识普及读本》等活动普及非法集资风险辨识和防范知识，加强投资者教育和消费者权益保护。

　三、下一步工作考虑

下一步，人民银行将继续按照《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》(国发〔2015〕59号)(以下简称“59号文”)的职责分工做好以下工作：

一是积极推动《非存款类放贷组织条例》出台。59号文要求出台《非存款类放贷组织条例》，规范民间融资市场主体，拓宽合法融资渠道。目前该条例已由法制办公开征求社会意见，人民银行正在配合法制办开展社会意见的研究论证工作，积极推动《非存款类放贷组织条例》的出台。

二是继续依托反洗钱系统做好非法集资监测工作。通过完善制度、进一步加强与执法机构的合作和加强对报告机构可疑交易报告工作的监督与指引，切实提升非法集资类可疑交易报告的情报价值。

三是积极开展互联网金融风险专项整治工作中发现问题的清理整顿工作。目前，各部门、各地区已基本摸清互联网金融风险底数，正稳妥有序开展清理整顿工作。互联网金融风险专项整治不改变、不替代非法集资现行处置制度安排，对于在专项整治过程中发现的通过互联网开展的非法集资活动，由各地移交处置非法集资工作机制进行查处。

四是加强社会信用体系建设。人民银行将会同部际联席会议各成员单位，切实推进政务信息公开与共享，构建守信联合激励和失信联合惩戒制度，营造诚实守信的信用环境。

五是继续做好金融消费者权益保护工作。人民银行通过金融知识普及和教育活动，提升消费者的金融素养，增强其风险意识和为自己决策负责的意识，帮助消费者理智选择金融服务，降低其卷入非法集资案件的风险。

(责任编辑：张晗)