社科院专家：减税的重头戏仍在增值税

（原标题：万亿减税降费如何落实）

杨志勇

减税降费表面上是一个政府收入减少的问题，实质上却是一个政府职能转变的问题。减税降费必须有政府职能转变作为支撑。

在降税方面，由于增值税是中国第一大税种，超过40%以上的税收收入来自增值税，所以减税的重头戏仍在增值税；消费税、企业所得税也有一定的减税空间；个人所得税改革万众期盼，用总额可能不大的减税，换取个人更多的个税体验，是完全值得的。在降费方面，调整社保费率至关重要；进一步清理、规范行政性收费和政府性基金项目，特别是一些公共服务收费项目，可以让企业综合负担进一步降低。

根据2017年《政府工作报告》，2016年全面推行营改增试点后，全年降低企业税负5700多亿元，所有行业实现税负只减不增；2017年进一步减税降费，将再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元。而且，这次减税降费与以往不同的是，一定要让市场主体有切身感受。在十二届全国人大五次会议的记者会上，李克强总理在回答中外记者提问时，更是提出2017年力争减税降费达到万亿元人民币的目标。目标既定，接着就是如何落实的问题。

万亿减税降费多吗？

与减税降费最直接相关的是一般公共预算收入和政府性基金收入。根据2017年的预算报告，2017年全国一般公共预算收入168630亿元，增长5%；全国政府性基金收入47174.66亿元，增长3.6%。一般公共预算收入和全国政府性基金预算收入之和为215804.66亿元，减少1万亿元的税费基金占二者之和的4.63%。这样的减税降费规模不可谓不大，势必对财政运行产生直接影响。正是基于此，2017年一般公共预算部分的财政赤字率维持3%不变，财政政策继续扩张，赤字23800亿元，比2016年增加2000亿元。

万亿减税降费，并不容易做到，与减税相比，降费（包括降基金）的难度也不低。除了分散在各地的国有土地使用权出让金收入之外，其他各种行政性收费或政府性基金规模并不大。根据2015年全国财政决算，当年全国政府性基金收入42338.14亿元，其中仅国有土地使用权出让金收入就有30783.80亿元，超过了70%。但是，其他大约1万亿元的政府性基金收入是分散在各部门各地方的。不能说这些基金的存在没有意义，在特定的历史时期，它们保证了特定公共事务的运行。但是，时过境迁，有一些基金和行政性收费项目，只是因为部门利益或惯性而存在，就有必要对其进行清理。在这一方面，2014年煤炭资源税改革经验可供借鉴。那次改革，本来的重点在资源税上，但更有意义的是，通过税制改革及配套改革，取消了一些多年来难以取消的收费和基金项目，进一步规范了政府与企业的关系。

让政府与市场的关系更加透明，不仅是国家治理体系和治理能力现代化的需要，而且是市场主体真真切切感受到减税降费的需要。在许多时候，频繁的小额收费不断干扰企业生产经营活动，危害远甚于收费本身，对于当下的中国企业和市场来说，亟待需要更多的减税降费。

我们需要的是规范的政府与企业关系及政府与市场的关系。企业的发展和市场的运行，都需要良好的外部环境。税收、行政性收费、政府性基金负担的合适与否，直接影响企业的生存和发展。高效的政府应该通过职能转变和效率提高来降低企业的负担。政府职能转变是政府自身改革，难度肯定不小，万亿规模的减税降费落实起来并不容易。

因此，在减收的同时，减支也在同步进行。中央政府已经采取措施，压缩能够压缩的一般性支出，地方政府也会同步跟上。政府用自身的“痛”来换取企业的“顺”，这种改革思路是对的。没有企业，就不会有税收，就不会有高效运转的现代政府。政府和企业实际上已经是命运共同体。

减税的重头戏仍在增值税

2016年，营改增试点全面推开，全年降低企业税负5700多亿元，所有行业实现税负只减不增。增值税收入减少的同时，与之相关的城市维护建设税和地方教育附加同步下降。2017年增值税继续推行减税政策，政策效果将得到更好的巩固。毫无疑问，由于增值税是中国第一大税种，在全国税收总收入中占据重要地位，超过40%以上的税收收入来自增值税，减税的重头戏仍在增值税。

营改增全面试点的不仅仅是政策，更是现代增值税制度建设的重要一步。营改增全面试点工作的开展，意味着增值税全面取代营业税，意味着一些制度建设的问题需要通过试点来发现，需要通过试点来逐步解决。当前营改增全面试点最大的问题是税率和征收率太多，虽然这是保证营改增之后税负不增加所要求的，但是从现代增值税制度的内在要求来看，税率合并是大势所趋。税率越少，增值税的中性作用越能得到体现。增值税制的完善应该和减税政策有效结合，现行的17%和11%两档基本税率，13%和6%两档低税率应该进行简并。2017年将四档税率简并为三档就是在沿着现代增值税制度的正确方向前进。

增值税的征管力度远大于营业税，按照名义税率测算税负相同，执行中企业实际税负增加的情形就可能出现。而且，随着征管力度的增强，更低的税率本来就可以提供原先较高税率才可能保证的税收收入。税收的最基本功能是提供财政收入，满足政府支出的需要，但是降低税率不一定会减少税收总收入。减税政策越是到位，企业的发展可能越快，带来税基扩大，同样的减税政策就意味着更大的减税规模。李克强总理强调减税降费“一定要让市场主体有切身感受”。简并税率肯定伴随着一些行业税率的下调，这肯定会让企业有切身感受，再也没有什么比直接降低税率更明显的减税措施了。

消费税也有一定的减税空间。特别是一些消费品因为税高而导致消费需求流失到境外，必须有对应的减税措施加以应对。降低消费税税率可能带来税基的扩大，因此不见得就会导致消费税收入的下降，是最值得去推行的减税措施之一。地方教育附加是在增值税和消费税的基础之上附加征收的。由于其专门用于教育，与当下的财政资金统筹使用的要求不相吻合，再加上它也事实上构成了企业的负担，同时地方教育附加的数量有限，因此为了更好地体现减税效果，可以考虑取消地方教育附加。

企业所得税减税同样不可小觑。2017年，小微企业减半征收所得税优惠的范围提高到年应纳税所得额50万元的上限，可以让更多的小微企业从税收优惠中受益。科技型中小企业研发费用加计扣除提高到75%，将鼓励企业的研发投入，从而促进企业研发能力的提升。企业所得税之前已有固定资产加速折旧的举措，也有其他扣除上的新规定，在减税政策的实施中，还应关注政策的落实情况，让企业所得税能够更好地适应当下经济形势的要求。

个人所得税改革万众期盼，综合与分类改革有望迈出重要的一步。2016年，个人所得税收入10089亿元，占税收总收入130354亿元的7.74%。个人所得税以17.1%的同比增速在各大税种中极为抢眼，意味着未来个税仍有增长的潜力。个税就是个人直接缴纳的税收，个税减税对于作为市场主体的个人来说，切身感受更强，用总额可能不大的减税，换取个人更多的减税体验，是完全值得的。作为综合与分类改革的配套措施，专项扣除势必同步实施。住房按揭贷款利息、养老支出、育儿支出、医疗支出、教育支出等符合条件的支出也可能在税前得到扣除。受征管条件的限制，专项扣除分步实施可能较为务实，但只要出台相关措施，那就是减税政策的一部分。标准扣除在专项扣除不能全面到位之前，考虑到物价上涨带来了生活成本费用的提高，标准扣除仍有适当调高的必要。只有在专项扣除全面到位之后，标准扣除和专项扣除才可能真正作为“二选一”的政策为个人和家庭所选择。

降费需要强力推进

在2017年，一些有力的降费措施已经出台。财政部《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》要求自2017年4月1日起，取消或停征41项中央设立的行政事业性收费，将商标注册收费标准降低50%。财政部《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》要求自2017年4月1日起，取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金，调整残疾人就业保障金征收政策，并规定各地在 “十三五”期间，可以结合当地经济发展水平、相关公共事业和设施保障状况、社会承受能力等因素，自主决定免征、停征或减征地方水利建设基金、地方水库移民扶持基金。

行政事业性收费虽然规模不大，但是不少收费项目都是企业和个人容易感受到的，符合减税降费切身感受强的要求。政府性基金取消调整的项目也是社会高度关注的，特别是残疾人就业保障金社会关注度特别高，调整方向符合企业需求。从现有的措施来看，未来仍有进一步优化的余地。残疾人就业保障需要一整套政策支持，绝非企业缴纳就业保障金就可以解决。残疾人就业保障工作应更多地通过其他途径来解决，收取保障金只是增加企业负担，而不会直接解决残疾人的就业保障问题。

在降费方面，降低社保费率至关重要。各地已经采取措施降低社保费率，这值得肯定。由于名义费率过高，已影响经济的正常运行，与其让名义费率保持高位而实际上可能无法充分征收，不如务实地让名义费率下降并加强征管。在社保支出压力较大的背景下，降低社保费率在短期内会加剧社保收支矛盾，但这是一个短期与中长期的权衡取舍的问题。社保问题由来已久，不能指望用短期的高缴费率来一劳永逸地解决问题。国有资产变现注入、一般公共预算支出增加、国有股划拨等都应该是解决社保问题的选项。除此之外，基本养老金水平的确定应该与经济发展水平相称，而不宜超越，以免最终由于不能兑现带来公信力不足的问题。其他收费同样有降低空间。收费项目和收费水平的设定，都是在特定条件下进行的。一旦条件改变或不再成立，那么收费是否还应继续，收费水平是否还需要维持在原先的水平上，都需要作进一步梳理。进一步清理规范行政性收费和政府性基金项目，特别是一些公共服务收费项目，可以让企业综合负担进一步降低。

减税降费，表面上是一个政府收入减少的问题，实质上却是一个政府职能转变的问题。减税降费必须有政府职能转变作为支撑，政府存在的意义就是提供公共服务，没有了企业，没有了市场，政府服务对象也就缺失了。降费的任务非常繁重，一些在企业看来是收费项目，但在形式上表现为市场价格的项目必须特别注意加以清理。减税降费的意义不仅仅在短期经济政策层面上，它还会促进现代财政制度的建立，为国家治理现代化打下坚实的基础。

(作者系中国社会科学院财政税收研究中心主任)