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财税改革第四年:中央地方财政关系 调整成关键

2017-03-13 06:48:07 来源: 第一财经日报(上海)
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[在财税改革三大任务中,预算管理体制改革已经取得实质性进展,税制改革也在加快推进中,而着眼于调整中央与地方财政关系的财政体制改革虽取得阶段性成果,但相对滞后]

(原标题:财税改革第四年: 中央地方财政关系 调整成关键)

作为全面深化改革的“排头兵”,新一轮财税体制改革已经步入第四个年头的“深水区”。

财税改革三大任务中,预算管理体制改革已经取得实质性进展,税制改革也在加快推进中,而着眼于调整中央与地方财政关系的财政体制改革虽取得阶段性成果,但相对滞后。

《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》(下称“财政预算报告”)提出,今年深入推进财税体制改革,加快建立现代财政制度。具体内容包括,推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定中央与地方收入划分总体方案。

“从今年的财政预算报告看,财政体制改革被放在了重要的位置。今年财税改革一定要牢牢抓住财政事权和支出责任划分这点,在已经达成共识的领域推进下去,这样才能为预算管理制度改革和税制改革明确目标和方向。”国家行政学院教授冯俏彬告诉第一财经记者。

财政部中国财政科学研究院院长刘尚希近日撰文称,当前应以财政体制改革为主体,以预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革,达到“一体两翼”的效果。财政体制改革中,中央与地方财政事权和支出责任划分必须排在首位,做整体的谋划。

财税改革重点在哪里

早在2013年底,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就将深化财税体制改革,作为这轮全面深化改革的重头戏。

2014年6月底,财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》获通过,明确了三大任务,分别是改进预算管理制度、完善税收制度、建立中央与地方财政事权和支出责任相适应的制度。

中国社科院财经战略研究院课题组发布《本轮财税体制改革进展报告》(下称“报告”),对2013年11月~2016年10月三年间财税体制改革进展给予了评估。报告称,三个方面的财税体制改革推进状态是非均衡的。预算管理制度改革动手最早、力度最大,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。税制改革中,营业税改增值税等间接税改革相对顺利,个人所得税等直接税改革相当缓慢。而着眼于调整央地财政关系的财政体制改革相对滞后,成效尚待观察。

上述报告撰写人之一、中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华告诉第一财经记者,目前财政体制改革任务方面,主要是去年出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《意见》),提出了方向性意见,真正落实还有很大挑战,因为涉及各个层级的政府部门。

刘尚希近日在《财税体制改革不能“原地转圈”》一文中称,以前,财税体制改革按照预算、税制、财政体制的顺序依次进行,这与实际情况不适应。应当将三者视为整体,以财政体制为主体,以预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革。

冯俏彬告诉第一财经记者,财税改革采取先易后难的模式,目前中央与地方财政事权和支出责任划分改革成为财税改革的“龙头”,是这一轮财税改革的牛鼻子,只有清晰界定了各级政府应该做什么事情、怎么分钱,才能推动预算管理制度改革和税制改革,并为其指明方向。

上述报告称,倘若财政体制改革相对滞后的局面得不到及时扭转,本应发挥的“牛鼻子”效应便会异化为“拖后腿”效应。

比如,作为税制改革中的一条主线索,“营改增”直接牵涉到地方主体财源结构的重大变化。这种变化,当然要以央地财政关系的同步调整为前提。这种调整,也当然要建立在体制性安排而非权宜之计的基础之上。也正是由于包括财政体制改革相对滞后在内的诸种因素的掣肘,“营改增”全面推进过程中曾不得不一度放慢脚步。后来,虽在各方力量强力推动下破茧而出,也不得不以一个“非定型版”的收入划分方案与之相伴。

财政体制改革发力领域

“从今年预算报告可以看出来,财政体制改革成为今年财税改革重要发力点。相对于去年在国防、外交、公共安全等方面划分央地财政事权和支出责任,今年改革将触及更为复杂的教育、医疗卫生等领域。”汪德华称。

针对当前政府职能定位不清,中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理——一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务中央承担过多,不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠等问题,上述《意见》通过适度加强中央的财政事权,减少并规范中央与地方共同的财政事权,保障和督促地方履行财政事权,并各自承担与事权相应的支出责任等举措,来合理划分中央与地方的财政事权和支出责任。

根据《意见》给出的时间表,去年国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革,而2017年和2018年,将争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

汪德华告诉第一财经记者,比如财政预算报告中提出,从今年春季学期开始实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带,这就和教育领域的中央与地方事权支出责任划分改革相关。

冯俏彬称,国务院日前印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,建立了基本公共服务清单制,这些都纳入了财政兜底范围内。下一步,借中央与地方财政事权划分改革,来明确各级政府基本公共服务兜底责任,更值得期待。

地方债管理规范优化

财政预算报告中,预算管理制度改革仍然排在首位。

接受第一财经采访的专家认为,今年财税改革中,深化预算管理制度改革依然是财税改革的重要内容之一。具体内容包括,出台修订后的预算法实施条例;加大预决算公开力度,深化预算绩效管理改革和部门预算改革,清理整合专项转移支付。

冯俏彬告诉第一财经记者,预算法实施条例主要对新预算法的原则性方向予以细化,此前因为对具体内容有些争议一直未出台,这也在一定程度上导致了预算法实际操作环节不够清晰规范。而此次预算报告明确提出,今年出台预算法实施条例,将有利于预算法更好地落地。

作为预算管理制度改革重头戏,地方政府债务管理被摆在了更为重要的位置。

财政预算报告提出,把防控地方政府债务风险放在更为重要的位置,具体举措包括,强化地方政府债务限额管理、预算管理;加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度;加强对地方落实债务管理制度情况的监督。

财政部数据显示,2016年