马蔚华:关注不良资产处置 解决中小企业融资难

2017-03-04 21:23:09 来源: 21世纪经济报道 举报
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3月4日,21世纪经济报道记者获悉,全国政协委员、招商银行前行长将在2017年全国“两会”提出9项提案或立法建议,包括放宽零售小微企业不良贷款转让政策、进一步完善政府公共部门中小企业经营信息公开机制、提升全纳教育的专业能力及建设支持体系、统一实现担保物权案件审判尺度、推动建立手机用户实名制联网核查机制、推动应收账款融资服务、推进前海蛇口自贸区金融改革、完善慈善信托配套政策、完善商业银行不良资产处置损失税前扣除政策等方面。

(原标题:马蔚华9项提案:关注不良资产处置 解决中小企业融资难)

马蔚华:关注不良资产处置 解决中小企业融资难

3月4日,21世纪经济报道记者获悉,全国政协委员、招商银行前行长将在2017年全国“两会”提出9项提案或立法建议,包括放宽零售小微企业不良贷款转让政策、进一步完善政府公共部门中小企业经营信息公开机制、提升全纳教育的专业能力及建设支持体系、统一实现担保物权案件审判尺度、推动建立手机用户实名制联网核查机制、推动应收账款融资服务、推进前海蛇口自贸区金融改革、完善慈善信托配套政策、完善商业银行不良资产处置损失税前扣除政策等方面。

从提案或建议内容看,马蔚华对商业银行不良资产处置尤为关注,建议允许商业银行将零售小微企业不良贷款进行批量转让、放开批量转让受让主体限制等具体措施;在税收方面,建议税务部门及时调整对中小企业贷款损失核销的税前扣除政策、明确不良贷款债权收益权转让形成的损失抵扣政策等;在不良清收方面,对担保物权案件,建议由最高人民法院征集各地法院意见后,通过适当的形式明确实现担保物权案件的立案、审查和执行标准,统一各地法院处理实现担保物权案件的尺度。

马蔚华表示,信息不对称是造成中小企业融资难的主要原因之一。建议国家税务、社保、商检、海关、房产管理等政府部门,以及社会公共服务企业(如供水、供电等),经借贷企业授权,可以直接向商业银行开放数据接口,提供借贷企业授权范围内的单户信息查询服务;建议国家税务、工商、法院、环保等司法或行政管理部门对企业公示类信息,如企业注册、欠税、民事判决、诉讼执行、行政处罚、环保处罚等新,直接向商业银行提供信息批量查询服务。在使用上述信息时,商业银行应对政府部门承诺信息使用范围,合法合规使用信息。

同时,为解决中小企业融资难题,在《中小企业促进法》修订之际,马蔚华建议鼓励大企业确认账款支持中小企业融资,发挥政府采购支持中小企业融资的作用。具体为:倡导供应链核心大企业,尤其是国有企业积极加入融资平台,支持中小企业应收账款融资,积极配合确认应付账款,推动反向保理业务发展;对于政府采购产生的应收账款,建议在《中小企业促进法》中,鼓励财政性采购方作为应收账款债务人加入融资平台,各级政府、国有企事业采购项目通过“中国政府采购网”对接融资平台,实现采购招投标信息和融资平台上应付账款确认等信息联通。

在推动前海蛇口自贸区改革方面,马蔚华建议对现有的离岸账户(OSA)进行功能上的拓展,使前海蛇口自贸片区快速补足和上海自贸区的差距。具体为:建议对于前海蛇口自贸区拥有离岸牌照的金融机构,在现有的OSA账户上增加人民币币种和业务范围,实现OSA账户全币种服务功能。建议允许前海区内注册企业开立OSA账户,以方便其在境内开展离岸贸易业务。

在防范电信诈骗方面,马蔚华建议,由全国人大推动工信部、公安部以及人民银行在保障手机用户信息安全的基础上,建立手机用户实名制信息联网核查制度。实现金融机构实时核查手机用户实名制信息。

马蔚华还担任深圳国际公益学院董事会主席、壹基金理事长。他建议,相关部门放松对慈善组织开立信托账户的限制,并出台慈善信托税收优惠细则,加大宣传力度,带动社会资产以更多元的形式进入慈善领域。在特殊教育领域,建设普通学校内全纳教育的支持体系,有效落实残疾儿童入学“零拒绝”原则,并推动残疾儿童在普通教育系统内真正获得融合的、有支持措施的且优质的教育。

建议允许银行将零售小微企业不良贷款批量转让,放开批量转让受让主体限制

马蔚华在《关于放宽零售小微企业不良贷款转让政策的提案》中建议,在明确个人贷款转让政策、流程及规范制度的前提下,允许商业银行将零售小微企业不良贷款进行批量转让,加快商业银行资产价值变现,释放商业银行信贷增长空间,加大对实体经济的支持。根据中国银监会2016年《不良贷款资产支持证券信息披露指引(试行)》相关精神,为及时处置不良贷款和化解潜在不良风险,更好地支持小微企业发展,建议放开批量转让受让主体限制,允许不同风险偏好的市场参与者、具备处置能力的机构投资者参与零售不良资产处置,建立市场化处置机制,提高市场活跃度和价格水平,帮助商业银行盘活不良,促进不良资产转让市场健康发展。

为贯彻落实国务院关于金融支持小微企业发展的决策部署和银监会《关于小微企业金融服务工作的指导意见》“三个不低于”的精神,各商业银行在信贷投放、机构建设及风险防控等方面采取多种措施,使金融资源惠及更多的小微企业。但近年来,随着宏观经济调整,小微企业贷款风险开始逐步暴露,商业银行资产质量面临较大压力,不良贷款、不良率普遍“双升”。

按照银监会前主席尚福林关于“在发展中控制不良,在盘活中降低不良,在处置中消化不良”的讲话精神,为化解存量不良包袱,更好地支持小微企业发展、服务实体经济,商业银行采取了加大清收力度、加快不良资产转让、实施不良资产证券化等举措进行不良贷款处置。但根据财政部、银监会《关于印发<金融企业不良资产批量转让管理办法>的通知》(财金〔2012〕6号)规定,“个人贷款(包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款)不得进行批量转让。”该规定一定程度上限制了商业银行开展零售不良资产转让的手段和渠道,影响了商业银行发展小微业务的能力。

建议完善不良资产处置损失税前扣除政策

马蔚华在《关于完善商业银行不良资产处置损失税前扣除政策,降低不良资产处置成本的提案》中表示,当前,在经济新常态下,企业违约率不断攀升,商业银行不良资产呈现不断增长的态势,银行业整体盈利增速也随之降低。持续开展不良资产清收处置工作,及时化解和减低不良资产风险,成为商业银行当前的一项重要工作。在此过程中,出现了因当前不良资产处置损失税前扣除政策滞后,导致处置成本上升的问题。因此,有必要通过及时修订和完善相关政策,降低商业银行的处置成本,鼓励商业银行加大处置力度,进而降低整个金融体系的风险。

一、提案背景

商业银行不良资产处置主要采取核销、转让、重组以及自主清收等方式,其中以核销和转让为主要的处置手段。在采用核销和转让处置中,商业银行会面临较大的损失,该部分的损失由商业银行的拨备支出进行抵补。根据《财政部 国家税务总局关于企业资产损失税前扣除政策的通知》(财税〔2009〕57号)、《国家税务总局关于发布〈企业资产损失所得税税前扣除管理办法〉的公告》(国家税务总局公告2011年第25号)、《国家税务总局关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失税前扣除问题的公告》(国家税务总局公告2015年第25号)等文件的有关规定,通过核销、转让等不良资产处置方式形成的损失,可以向主管税务机关申报税前扣除,按25%税率计算抵减企业所得税。

近几年,监管机构(财政部以及银监会)已不断放宽核销政策,调整不良贷款批量转让的户数限制,增加批量转让受让主体等,鼓励商业银行通过核销和转让快速处置不良资产。商业银行也顺势而为,核销和转让规模不断扩大。但是,在形成损失后,申报税前抵扣却因为我国税收政策的滞后性而无法进行,变相增加了处置成本。若税收抵扣政策不能及时的进行修订和完善,匹配前端监管机构出台的鼓励商业银行加大核销和转让的政策,将消减商业银行处置不良资产的积极性,不利于化解风险。因此,完善商业银行的不良资产处置税收抵扣政策,使其与不良资产处置的相关政策相匹配,不但可以推动商业银行持续的加大不良资产处置,也可以降低金融体系的整体性风险。

二、建议及理由

一是建议税务部门及时调整对中小企业贷款损失核销的税前扣除政策。目前,财政部已经放宽了中小企业贷款会计核销条件,而税收法规在贷款逾期时间、中小企业贷款认定标准、单户贷款余额规模、贷款追索要求等方面仍较为严格,较财政部的规定存在更多限制,从而导致存在大量贷款会计已核销但税收尚无法扣除的情形。例如,《呆账核销办法》中已经对单户3000万元以下的中小企业(销售收入和资产规模均在2亿元以下)的不良贷款核销采取了由商业银行自身提供有效的追索证明,在一定的追索时间(6个月)内无法清偿的,可以核销。但税收抵扣政策仍较为严格,并不能与该政策相匹配,导致商业银行大量中小企业贷款核销后享受不到税收抵扣政策优惠。建议税务部门及时调整税前扣除政策,缩小税务和会计处理差异,促使税务和会计核销条件及标准趋于一致,减轻商业银行税负成本,促使商业银行加大对中小企业的信贷投放,也有利于商业银行及时通过自身的努力去消化中小企业不良贷款的处置损失。

二是明确不良贷款债权收益权转让形成的损失抵扣政策。不良资产债权收益权转让已经成为商业银行化解不良资产的一种重要手段,但由于现行税收政策的不明确,基于债权本身并未实现转移这一特点,往往无法申报税前扣除。转让债权或转让债权收益权对商业银行来说,转让标的物的估值、受让方的报价、转让价差损失金额均一致。鉴于此,建议税务部门根据金融产品的创新和变化,及时完善政策,认定转让债权收益权形成的损失可以按照转让债权进行申报税前扣除。

建议政府部门及社会公共服务企业经授权后直接向银行开放数据接口

马蔚华在《关于进一步完善政府公共部门中小企业经营信息公开机制的提案》中建议,国家税务、社保、商检、海关、房产管理等政府部门,以及社会公共服务企业(如供水、供电等),经借贷企业授权,可以直接向商业银行开放数据接口,提供借贷企业授权范围内的单户信息查询服务。建议国家税务、工商、法院、环保等司法或行政管理部门对企业公示类信息,如企业注册、欠税、民事判决、诉讼执行、行政处罚、环保处罚等新,直接向商业银行提供信息批量查询服务。在使用上述信息时,商业银行应对政府部门承诺信息使用范围,合法合规使用信息。

其原因是,信息不对称是造成中小企业融资难的主要原因之一。

近年来,在监管部门的推动下,出于应对利率市场化、金融脱媒和监管约束强化等外部经济环境变化的考量,越来越多的商业银行将中小企业金融服务作为自身发展和经营转型的战略选择,积极推进中小企业金融产品与服务创新,满足中小企业差异化的融资需求。但在向中小企业提供融资服务的过程中,如何降低融资服务成本、有效控制信贷风险,一直困扰着商业银行。特别是在当前经济增速放缓、传统行业和产能过剩行业进入结构调整关键时期的大背景下,银行不良贷款率持续高位承压,中小企业成为其中的重灾区,中小企业贷款投放的“高风险、低收益”制约着基层银行网点信贷投放的积极性。

银企间“信息不对称”是造成上述状况的重要原因,在经济探底下行过程中,这一矛盾更加突出,具体表现在:一方面,银行由于缺乏有效手段了解企业真实的经营情况,更难以动态跟踪企业的经营变化,信贷“三查”要求只能大量依靠人工现场作业,工作繁琐又难以真正落实到位,风险识别和防范实际效果不佳;另一方面,企业无法提供让银行信服的信息,要接受银行的反复调查,无法完全凭自己的资信取得融资,最后又只能依靠担保、押品来获取借款,贷款门槛高、效率低、服务体验差等问题始终存在。

近年来,鉴于政府企业管理职能的不断完善和创新管理手段的大量运用,政府相关部门掌握了大量的中小企业经营信息,这些信息若能直接提供给商业银行,必将有助于商业银行简化信贷手续,打消风险顾虑,降低业务运作成本、提升风险管控能力,为中小企业提供更好的融资产品和服务,从而有效纾缓“融资难”问题。

建议统一实现担保物权案件审判尺度

马蔚华在《关于统一实现担保物权案件审判尺度的提案》中表示,运用法律手段清收不良资产是商业银行的主要做法,而如何提高清收效率,是众多商业银行所需要面对的重要课题。新民事诉讼法司法解释出台近一年,其中增设了有关实现担保物权特别程序的条款,目的是统一审判标准。但因实现担保物权案件属于新颖案件类型,在实际运行中仍然存在较大审判差异,因此,有必要通过立法、司法解释或者指导案例为实现担保物权案件统一审判尺度,维护债权人利益,同时节约宝贵的司法资源。

马蔚华建议,由最高人民法院征集各地法院意见后,通过适当的形式明确实现担保物权案件的立案、审查和执行标准,统一各地法院处理实现担保物权案件的尺度。统一实现担保物权案件的审判尺度,一是可促进纠纷的快速解决,降低纠纷解决成本;二是有利于当事人充分利用实现担保物权案件的优点,有效节约司法资源;三是有利于我国司法实践的统一,以及长期、稳定发展。

运用法律手段清收不良资产是商业银行防范和化解有关风险的主要做法,而如何提高清收效率,是各行应对当前国内外错综复杂的经济形势所面临的重要课题。在不良资产的清收过程中直接申请实现物权程序,可简化或缩短部分贷款纠纷案件诉讼程序,大幅度提高依法清收效率。2013年颁布的《民事诉讼法》在特别程序中增设了“实现担保物权案件”。2015年2月,最高人民法院公布关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的司法解释,就实现担保物权案件的申请主体、部分案件的管辖、受理程序、审查内容、诉讼保全及对生效裁定的救济途径做了明确规定,弥补了之前在审判过程中对实现担保物权案件的空白,为商业银行利用法律手段清收不良资产提供了具体的法律依据。

与普通程序相比,实现担保物权案件具有以下优点:一是案件审理周期缩短,有利于加快商业银行对不良贷款处置和清收;二是有利于减少不良贷款的利息损失,降低债权实现成本;三是实现担保物权案件不是按照标的收取诉讼费,而是按照件数收取费用,大大减少了债权主张的成本。

但在实践中,该类案件因其新颖性,相关司法实践较少,且众多法院对民事诉讼法司法解释的理解不一致,导致该类案件难以推进。目前,法院对该类案件的处理存在以下问题:

一是立案标准不明确。部分基层法院认为此类案件比较新颖,立案庭尚无明确的立案标准,对于实现担保物权案件的态度比较消极。二是审查方式不明确。民事诉讼法司法解释没有明确法院在处理实现担保物权案件时,应以什么方式进行审查。实践中有的法院以听证方式审查,有的法院以书面方式审查。法官往往对实现担保物权案件仅进行形式审查,一旦被申请人提出异议,法官一般会驳回申请人的申请,而需要重新提起诉讼。三是文书送达较困难。实现担保物权案件从立案开始需要在30日内审结,然而商业银行在清收不良资产的过程中,很多债务人想方设法逃避债务,有些甚至处于失联状态,导致法院的司法文书送达工作十分困难。若未能有效向债务人送达司法文书,部分法院会裁定驳回申请人的实现担保物权请求,申请人不得不利用诉讼途径维护自己权益,徒耗时间和精力,没有达到实现担保物权案件的立案之意。也有部分法院在被申请人缺席听证的情况下,裁定支持申请人的申请。

综上,由于不同法院的执行尺度不一,不利于维护司法尊严和保障申请人的利益。

建议建立手机用户实名制联网核查机制

马蔚华表示,当前,通过手机办理各项银行业务逐渐普及,通过手机进行客户身份验证也成为金融机构客户身份验证的重要手段之一。如何充分利用手机用户实名制的成果,进一步提升手机验证方式在防范电信诈骗、洗钱等违法犯罪中的作用,保护广大民众银行账户资金交易安全,维护社会和谐稳定,显得越来越重要。为此,建议推动建立手机用户实名制信息联网核查制度,实现金融机构实时核查手机用户实名制信息。

该提案建议:由全国人大推动工信部、公安部以及人民银行在保障手机用户信息安全的基础上,建立手机用户实名制信息联网核查制度。具体建议为:1、电信运营商在为手机用户登记手机号码时,应利用第二代居民身份证鉴别仪识别身份证明文件的真伪,并通过“公安部公民身份信息联网核查系统”(以下简称联网核查系统)核实手机用户身份信息的正确性、有效性,落实手机用户实名制。2、电信运营商系统与联网核查系统对接,对经核实确认身份真实性的手机用户,将其手机号码纳入联网核查系统进行管理,建立身份证件号码与手机号码的对应关系。3、金融机构在客户身份识别过程中发起联网核查时,联网核查系统支持确定与相关证件号码相对应的实名制手机号码。核实无误后,金融机构实时向相关手机号码发送短信验证码,确保相关手机号码为客户本人实名登记并持有。4、建立手机用户实名制信息联网核查制度涉及跨行业、跨部门协作,难度较大,建议由全国人大从全局上进行协调推动。

马蔚华认为,实现手机用户实名制信息联网核查功能后,可防范不法分子利用非实名登记的手机号码操控他人银行账户实施电信诈骗或洗钱等违法犯罪活动。在现有联网核查系统中增加实名制手机号码信息验证功能,助力金融机构落实银行账户实名制、保障客户账户交易安全。实现手机用户实名制信息联网核查功能后,金融机构方能从根本上落实防范电信网络新型违法犯罪有关规定,识别客户留存的手机号码是否为其实名登记的手机号码,建立客户与其使用手机号码的对应关系,对个人使用相同手机号码开立和使用账户情况进行排查清理。最终,建立手机用户实名制联网核查制度,能充分利用手机用户实名制的成果,提升金融机构对客户身份识别的力度,保护人民群众的银行账户资金交易安全,打击不法分子利用非实名手机操控他人账户实施电信诈骗、洗钱等违法犯罪活动。

建议推动应收账款融资服务的立法

全国人大财政经济委员会于2016年1月启动了《中小企业促进法》修订工作。为了促进中小企业发展,解决中小企业融资难题,在《中小企业促进法》修订之际,马蔚华提出《关于推动应收账款融资服务的立法建议》,全文如下。

一、背景及问题

(一)《中小企业促进法》的修订涉及动产融资

《中小企业促进法》修订主要围绕对政府职责的规定,着重解决中小企业权益保护、负担减轻、融资促进、服务保障等问题,对中小企业实行普惠性促进。

目前,国务院和有关部门已多次出台政策、措施等缓解小微企业融资难、融资贵问题。但在《中小企业促进法》起草组进行的网络调查中,43%的受访者仍反映存在融资问题。融资问题排在中小微企业突出问题的第一位,具体融资问题有三点:一是直接融资发育滞后,融资渠道有待进一步拓宽;二是部分小微企业达不到银行信贷要求,可抵押资产少;三是部分小微企业被迫依赖民间借贷,年化利率高达20%-30%。因此,《中小企业促进法》修订的重点内容之一将仍是中小企业融资促进问题。

截至目前,起草小组初步讨论的《中小企业促进法修改草案大纲》(初稿)中,着重强调了发展动产融资对中小企业融资促进的重要意义,并从两个方面提出了修改建议,一是建议增加登记部门应当进一步建立健全登记制度,简化程序,降低收费,为中小企业特别是小微企业开展存货、仓单、应收账款、金融资产等动产抵质押和登记提供便利;二是鼓励金融机构以动产作为融资担保品,创新中小企业融资方式。

在动产融资方面,人民银行征信中心建设的动产融资统一登记平台和应收账款融资服务平台作为金融基础设施,对于促进中小企业融资具有重要意义和发展潜力。

(二)服务应收账款融资的公共平台对于支持中小微企业融资具有国家层面的战略意义

1、应收账款融资服务平台是服务于中小企业的金融基础设施

发展动产融资对于缺乏抵押物的中小企业具有重要意义,而动产融资中,应收账款融资是更适合中小企业的融资方式。应收账款融资中,放贷机构更看重应收账款本身的质量,也就是应收账款债务人的信用,这延伸了融资中小企业的信用基础,增加了中小企业融资的可获得性。同时,由于应收账款融资的开展是基于大企业的信用,使得中小企业可以方便获得融资,这也进一步为中小企业积累了丰富的信用历史记录,有助于中小企业通过其他信贷方式获得融资。所以说,推动发展应收账款融资业务不仅是资本市场衔接实体经济的重要形式,也对从根本上解决中小企业融资难问题具有重要意义。

通过在对国内外应收账款融资的研究发现,认知度和使用率低、信息不对称、账款确认难是制约应收账款融资发展的主因。为了更好地服务中小企业融资,建设服务应收账款融资的公共信息平台,对于解决上述问题意义重大。

应收账款融资服务平台(以下简称融资平台)定位于应收账款融资的金融基础设施,其优势在于作为全国性的电子化信息服务平台,可以集聚应收账款参与各方、沟通应收账款融资相关信息、促成应收账款融资交易的达成。目前融资平台汇集了全国范围内的大企业和金融机构,提供大企业发布、确认应付账款功能,有效提高了应收账款融资业务效率,增进中小企业的信用。

2、利用电子化应收账款融资平台支持中小企业融资的国际经验

在利用电子化应收账款融资平台支持中小企业发展方面,墨西哥政府已有成功经验。自2007年以来,墨西哥政府通过制定“联邦政府采购计划”,要求政府部门增加对中小企业供应商的采购比例,并通过《联邦预算法案》等法律,要求政府机构和国有企业加入“产业链计划”,上传应付账款信息。截至2013年7月,墨西哥256个联邦政府级别的机构、28个省级政府级别的机构和52个市级政府级别的机构都已加入平台。墨西哥“联邦政府采购计划”,作为墨西哥国家开发银行“产业链计划”的一部分,已成功为成千上万的中小供应商企业提供融资,这无疑已成为墨西哥政府支持中小企业的最成功的行政政策之一。

“产业链计划”主要服务于中小企业的保理融资需求,通过墨西哥国家开发银行建立的电子平台实现。该平台采取反向保理的融资方式,即通过信用较好的大企业在平台发布应付账款信息并承诺付款的方式,增强商业银行开展应收账款转让融资业务的信心,从而帮助中小企业获得融资。自2001年墨西哥国家开发银行启动“产业链计划”以来,已成功服务中小企业十余万家。

二、建议及理由

基于应收账款融资对于实体经济的重要意义,为进一步推动应收账款融资业务发展,建议从以下两个方面改善中小企业的融资能力:

(一)鼓励大企业确认账款支持中小企业融资

应收账款融资业务的特点之一是中小企业借助应收账款债务人的良好信用获得融资。实践中,受商业氛围影响,虽是基于真实商业合同的应收账款,作为应收账款债务人的大企业一般不愿配合中小企业进行应收账款真实性确认,将软性商业条款,变成公开硬性约束。而大企业积极确认应付账款不仅能够协助解决中小企业融资难问题,是积极承担社会责任的表现,也对于形成诚信的良好商业信用氛围具有十分重要的意义。

建议在《中小企业促进法》中,倡导供应链核心大企业,尤其是国有企业积极加入融资平台,支持中小企业应收账款融资,积极配合确认应付账款,推动反向保理业务发展,在履行社会责任的同时,帮助中小企业解决融资难问题,积极建立诚信、稳定的上下游企业合作与协同发展关系。

(二)发挥政府采购支持中小企业融资的作用

就政府采购方面,财政部、工业和信息化部已制定了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(财库〔2011〕181号)等文件,要求各部门预留政府采购项目预算总额的30%以上,专门面向中小企业采购,这是充分发挥政府采购的政策功能,促进中小企业发展的有力举措。在此基础上,对于政府采购产生的应收账款,建议在《中小企业促进法》中,鼓励财政性采购方作为应收账款债务人加入融资平台,各级政府、国有企事业采购项目通过“中国政府采购网”对接融资平台,实现采购招投标信息和融资平台上应付账款确认等信息联通。这将不仅有利于落实对中小企业采购支持,同时也将有利于政府部门采购的透明化和廉政建设。

综上,借《中小企业促进法》修订之际,为务实推动中小企业的发展,推动动产融资的发展,提出推动应收账款融资服务的立法建议,扎实推进中小企业融资服务工作。

建议拓展前海蛇口自贸区离岸账户(OSA)功能

马蔚华在《关于推进前海蛇口自贸区金融改革的提案》中表示, 前海蛇口自贸区金融改革做了一系列有益探索,取得了很大进展。同时,仍有很大的潜力可挖,特别是在离岸账户(OSA)方面与上海自贸区相关业务还存在一定差距。建议对现有的离岸账户(OSA)进行功能上的拓展,使前海蛇口自贸片区快速补足和上海自贸区的差距。

我国现行规章制度下,通过境内银行为非居民提供金融服务的账户载体有三类,分别是OSA、NRA、FTN账户。OSA、FTN账户功能都较为完善,FTN账户相对于OSA账户多了人民币币种功能。而NRA账户主要参与境内市场,且大多用于跨境结算类业务,资产类业务运用较为有限,相对OSA、FTN账户相对劣势。

一、背景及问题

金融领域改革对于前海蛇口自贸片区来说尤为重要。金融改革是全面改革的枢纽,是发挥市场在资源配置中决定性作用的关键。金融改革可以集聚高端资源,突破前海蛇口先天资源不足的瓶颈。借助金融改革可以打通深港,利用好境内外两种资源及两个市场。

近年来,前海蛇口自贸区金融改革取得很大进展。一是前海深港现代服务业合作区2012年率先出台了《前海跨境人民币贷款管理暂行办法》,允许符合条件的境内企业从香港经营人民币业务的银行借入人民币资金,而且不受企业净资产限制,人民银行青岛市中心支行对前海企业获得香港人民币贷款实行总体余额管理。二是2015年3月,经国家外汇管理局批准,前海作为全国首批试点地区之一,出台《深圳前海深港现代服务业合作区外债宏观审慎管理试点实施细则》率先启动外债宏观审慎管理试点。三是广东自贸区成立后,作为第二批自贸区中的一员,前海蛇口片区在自贸区层面继续引领金融制度改革,从跨境双向人民币资金池、自贸区企业境外发行人民币债券、境外公司境内发行人民币债券、自贸区银行发放境外人民币贷款等多个方面推动人民币的跨境使用。

同时,我们也要看到,前海蛇口自贸区金融改革可挖潜的空间仍很大。表现最为突出是与上海自贸区相比,前海蛇口自贸区没有设立FT自由贸易账户体系,在金融改革方面缺少了重要的基础设施。FT分账核算单元是上海自贸区金融改革领域的重头戏,其功能强大的FT自由贸易账户使得上海在金融改革基础设施方面走在了全国的前列。凭借FT自由贸易账户,上海地区金融机构可以为区内居民、境外非居民提供本外币一体化、离在岸一体化的综合金融服务。上海自贸区在金融领域的各项后续改革创新也都基于FT自由贸易账户开展。反观前海蛇口片区,由于缺乏自由贸易账户这一至关重要的金融基础设施,金融领域的改革难有大的革新突破。

二、建议及理由

(一)建议对于前海蛇口自贸区拥有离岸牌照的金融机构,在现有的OSA账户上增加人民币币种和业务范围,实现OSA账户全币种服务功能。OSA账户有以下几方面的优势。从市场选择上看,客户对于OSA业务的认知度较强,OSA账户具有良好的客户基础和市场条件。从业务系统上看,OSA账户具有成熟的业务运行系统。OSA账户试点至今已有27年的经营历史,四家开办OSA账户的银行均开发了功能强大的业务系统,建立了高效的运营管理机制,聚集了众多经验丰富的离岸业务经营人才,且成功实现了与各监管机构的系统对接。从风险防范上看,OSA账户具有相对完善的风险防控体系。OSA账户开通人民币业务仅需在原有体系中增加人民币币种,非常容易被实体企业理解和接受,市场基础好、实施成本低,不必开发全新的业务系统、不必出台全新的监管制度,完全依托现有的成熟业务体系运行,具有简便高效的特征,可以快速补足在账户设施上和上海自贸区的差距。

(二)建议允许前海区内注册企业开立OSA账户,以方便其在境内开展离岸贸易业务。前海注册企业无法开立OSA账户,便无法开展加工贸易项下离岸结算,对于入驻前海的跨国企业总部,无法实现结算中心职能,只能处理离岸贸易的订单流、商务流,结算资金流无法经由前海注册主体处理,仍然依赖注册在新加坡、香港的机构处理。对于前海吸引企业总部入驻带来巨大障碍。因此,建议放开前海蛇口自贸区内企业开立OSA账户限制,为企业开展离岸贸易提供更加便利的条件。

建议放松慈善组织开立信托账户限制,出台慈善信托税收优惠细则

马蔚华在《关于完善慈善信托配套政策推动慈善信托健康发展的提案》中表示,《慈善法》实施后,慈善信托得到了一定发展,但仍然面临重重困难,主要原因在以下三个方面。一是慈善组织无法在银行开立慈善信托专用资金账户,不能成为信托的受托人。二是未出台配套的税收优惠政策,大量社会资源进入慈善信托的积极性不高。三是社会大众缺乏对慈善信托的认知。建议相关部门放松对慈善组织开立信托账户的限制,并出台慈善信托税收优惠细则,加大宣传力度,带动社会资产以更多元的形式进入慈善领域。

一、背景及问题

信托制度是国际上公益慈善基金管理的主要形式。2016年3月,我国新颁布的《慈善法》对慈善信托作了专门规定,为慈善信托健康发展奠定了法律基础。《慈善法》实施后,信托公司联合公益组织推出了一批慈善信托产品,引起了较大的社会反响,但后续发展效果平平。目前,阻碍慈善信托发展的主要原因是相关配套政策缺失,具体表现为:一是公益组织难以开设信托账户,无法真正履行受托人的职责。二是配套的税收优惠政策缺失,捐赠者、公益基金会及信托公司参与信托的积极性难以充分调动。三是社会公众对慈善信托的认识不足。

二、建议及理由

(一)     放松对慈善组织开立慈善信托账户的限制。《慈善法》规定了慈善组织作为慈善信托受托人的主体地位。但是,慈善组织因无法开立信托资金专用账户,无法履行受托人的职责。这也影响了慈善组织有效吸引多种资源开展慈善活动的积极性,不符合《慈善法》运用慈善信托推动慈善事业发展的立法本意。从国外的经验看,慈善组织具有丰富的慈善财产管理经验,且破产风险极低,因而其作为受托人更容易被公众信任,数量也明显多于商业信托机构。建议放松对慈善组织开立慈善信托账户的限制,充分发挥慈善组织的专业所长,使其成为真正意义上的慈善信托受托人。

(二)     尽快出台慈善信托的相关税收优惠政策。对慈善信托资产实行税收减免与优惠是国际惯例,也是推动慈善信托发展的必要条件之一。美国、日本等国家相关法律规定,信托财产以资金、土地、房产、股权、艺术品等多种形式存在时,慈善信托委托人、受托人均可享受相应税收优惠。在我国,慈善信托在过户地产、股票等资产过程中产生的税费无法享受税收优惠,对于艺术类等新形式资产参与慈善信托也没有税收优惠。如果没有具有吸引力的税收优惠政策,大量社会主体会因慈善信托增加税负而止步。建议完善慈善信托的税收优惠政策,鼓励社会各界以多元化的资产形式参与慈善信托捐赠。

(三)     加大慈善信托的宣传力度。慈善信托的发展离不开社会大众的支持,离不开社会全员的积极参与。建议政府相关主管部门出面,引导加强对慈善信托的宣传,提升社会公众的认知水平,为慈善信托发展营造更好的舆论环境。

(四)     完善慈善信托的监管政策。目前有个别商业机构假借慈善信托之名开展盈利活动,对慈善信托造成了不小的负面影响。建议相关主管部门加大监管力度,为慈善信托事业的健康发展创造法制、透明的社会环境。

建设普通学校内全纳教育的支持体系

马蔚华在《关于提升全纳教育的专业能力及建设支持体系的提案》中建议,受限于特殊教育专业人才缺乏,普通学校内的教师培训不足以及全纳教育支持体系薄弱,普通学校多倾向于拒收残疾儿童入学或者只招收轻度残疾儿童入学,进入到普通学校就读的残疾儿童受教育质量令人堪忧。就此,本提案主张提升所有教师与全纳教育相关的专业能力,建设普通学校内全纳教育的支持体系,有效落实残疾儿童入学“零拒绝”原则,并推动残疾儿童在普通教育系统内真正获得融合的、有支持措施的且优质的教育。

一、提案背景

中国政府签署并批准联合国《残疾人权利公约》已有十年,虽在政府推动下,残疾人包括残疾儿童的生活质量有很大改善,但他们在教育及就业层面的参与仍然面临很多挑战,《残疾人权利公约》规定的全纳教育还远未在我国落实。目前,有关残疾人受教育权的法律条例仍是1994年颁布的《中华人民共和国残疾人教育条例》,该条例的理念和具体措施已不符合当前形势。因为这一上位法的落后,具体政策的理念和规定也落后于残疾人群体的需要。因此,法律和政策推动力度薄弱,资源分配和投入导向不明确,尤其在软件建设和人才培养方面措施不足。具体而言,在普通学校推动全纳教育面临如下困境:

首先,大多数普通学校开展全纳教育的资源不足,特别是人力、技术资源不到位,导致随班就读在学校的落实中不能实现全纳教育所要求的教育质量,在校学习的残疾儿童或少年,特别是智力发展和精神有障碍的儿童几乎得不到有效专业的支持,在校学习仅是随班就坐或随班混读。在提升计划(2014-2016)的推动下,很多学校设置了资源教室,但因缺乏专业人员,普遍有硬件资源针对性弱、实用性差的现象,资源使用率低,不能发挥实际效用。

其次,2015年9月,教育部出台《特殊教育教师专业标准》(试行),该文件有很多亮点和突破。首先,对特殊教育教师作了新的界定,不再将特殊教育教师限制在特殊教育学校,为特殊教育教师进入普通学校奠定了政策基础。同时,系统地在职业道德、专业知识和专业能力方面对特殊教育教师的职业操守和能力要求提出标准。但目前这一《标准》并没有系统地在各地落实,很多地方未建立单列的特殊教育教师编制及职称资格评定体系,这些教师没有上升通道,身份尴尬,工作投入力不从心。

第三,因为普通学校未建立有效且长效的多学科团队合作的支持体系及持续培训体系,全纳教育的实施浮于表面,部分普通教师把特殊需要儿童视作压力和负担。在能力不足或支持体系不完善的学校,一些特殊需要儿童可能有情绪或行为问题,招致普通生家长的不理解和不支持,这类矛盾常演变为普通生家长联名要学校拒绝接受残疾儿童。同时,仍有很多学校以专业能力不足为由,拒绝或劝退一些残疾程度或障碍程度较重的残疾儿童或少年。

第四,特殊教育人才储备不足,教育课程设置和内容落后,全纳教育理念在整个师资培养体系中未得到体现,全纳教育的未来堪忧。特殊教育师范生较少接触普通教育的最新方法和理念,也不了解最先进的全纳教育理念和方法;普通教育师范生完全不了解特殊教育及全纳教育理念。全纳教育不是仅仅有益于残疾儿童的教育模式,而是为有特殊需要的儿童提供支持,协助他们融入学校,最终有益于所有儿童的教育。“有特殊教育需要的儿童”既包括残疾儿童,也包括所有在现行教育模式下难以适应的儿童和少年。因此,若全纳教育的理念只被特殊教育学科的师范生学习,全纳教育的推动、执行仍然难有实质进展。同时,师范高校严重缺乏全纳教育的学科带头人或师资,导致未来人才培养不能很好对标接轨国际全纳教育的理念和学科体系。

二、具体建议

基于如上挑战,为了更有效推动全纳教育的执行力度,促进残疾人的受教育权以及所有儿童和少年获得优质教育的权利,应从根本上尽快出台一部与《残疾人权利公约》和《中华人民共和国宪法》基本要求一致的系统全面的特殊教育法案,以此作为法律依据和参照,从根本上保护和促进残疾人特别是残疾儿童接受教育的权利。除此之外,针对当前亟待解决的全纳教育师资建设及支持体系建设的问题,具体建议如下:

首先,解决当前最急迫问题,在《特殊教育教师专业标准》(试行)文件的基础上,出台正式明确的政策文件,依据特殊教育教师专业标准,制定特殊教育专业证书制度和准入标准。以此建立可以实际落地的所有特殊教育教师的编制、职称评定体系,为他们提供合理的职业成长通道。

第二,将全纳教育的生源、执行纳入对普通学校的业绩考核体系,落实“零拒绝”的招生原则,建立校长责任制的多学科支持团队,即由学校校长直接领导,班主任、学科负责人、特殊教育教师和校外专家共同参与组成的全纳教育支持体系。校长作为第一负责人,各班班主任作为学生个案主导协调人,学科负责人、特殊教育教师和外部专家作为技术支持力量。以此形成以个案发展目标为中心,为残疾儿童提供以最大融入和最少限制为原则的全纳教育支持。与此同时,结合个案工作,培养和培训其他教师对全纳教育的学习、理解和参与,以此推动校园融合环境的建设。结合个案指标评估、学生家长参与评估等方式,考核学校执行效果,提供奖励性经费支持和津贴支持。

第三,各地特殊教育资源中心发挥作用。结合项目制、责任制,基于如上建立的普通学校全纳教育支持体系,资源中心协助各学校规范系统,持续为各学校普通教师提供全纳教育理念和工作方法的培训,提升教师对特殊需要学生的接纳度。以此推动校园包容环境建设。教育管理部门主导、特殊教育资源中心协助,建立系统、有效的全纳教育实施状况的督导和评估制度。

第四,关于未来全纳教育推广的人才培养:全纳教育质量的提升有赖于所有教师的能力培养以及各学校内部合作机制的建立。因此建议:

1、应当根据《特殊教育教师专业标准》(试行)所建立的特殊教育教师专业标准,深化教师教育改革,提升特殊教育教师培养的质量,科学设置教师教育课程体系,改革教学方式,将特殊教育教师的培养体系与普通教育教师的培养体系做有效结合,结束二者相互独立的现状。

2、要求师范院系所有普通教师的必修课程中增加全纳教育理念和方法等内容,以确保所有普通教育教师具备全纳教育理念和常识。普通教师资格证书考试的测试内容中应当包含一定比例的全纳教育理念和知识。

3、推动特殊或全纳教育硕士及硕士以上高级研究型人才的培养,与国际趋势接轨,推动行业发展。

4、推动全纳教育理念和原则的主流化。一方面,在学校日常工作中全面纳入全纳教育的理念、原则和做法;同时确保所有教育改革举措(如课程改革、学生学业评价方法改革和教师绩效考核方式改革)都将全纳教育理念作为改革所依据的原则之一。

5、通过项目制,与全纳教育领域内优秀的国外高校建立合作,以“项目制”设立专项资金,引入国外高校专业资源,促进国内高校全纳教育的学科建设和人才培养。

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杨泽宇 本文来源:21世纪经济报道 作者:辛继召 责任编辑:杨泽宇_NF6036
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