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超13万亿PPP项目政府补助类占6成 专家提醒风险

2017-02-14 06:07:16 来源: 21世纪经济报道(广州)
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(原标题:超13万亿PPP项目政府补助类占六成 专家提醒债务风险)

力推PPP模式的初衷之一,在于减少政府债务。但随着政府支付或补助项目比重的提高,现在达到60%。这类PPP项目的增加,应当适当控制,以避免形成债务风险

2月13日,财政部政府和社会资本合作中心(简称PPP中心)公布项目库最新汇总数据。

数据显示,截至2016年底,全国PPP项目库录入项目数量超1.1万亿,投资额度约13.5万亿。累计签约落地项目数量为1351个,投资额约2.2万亿,落地率为31.6%。

当天,由龙元明城PPP研究中心和PPP知乎微信公众号整理发布的数据显示,截至2017年1月底,全国公布中标社会资本PPP项目金额已经达到3.18万亿。其中,仅2016年的中标PPP项目成交金额就达到2.4万亿,呈现出井喷状态。

财政部数据还显示,入库的13.5万亿项目中,若按照回报机制来统计,政府付费项目投资额3.37万亿,可行性缺口补助项目投资额5.52万亿元,这两类项目比重逐步提高到60%左右,使用者付费项目下降到40%左右。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清对21世纪经济报道记者表示,力推PPP模式的初衷之一,在于减少政府债务。但随着政府支付或补助项目比重的提高,现在达到60%,这类PPP项目的增加,虽然现在按财政部的规定不属于政府债务,但可能造成或有债务,政府未来还是要履行支付和补贴义务的,应当适当控制,以避免部分地方政府这类项目做得太多,超出财政承受能力,形成过大的政府债务风险。

2016年PPP项目落地出现井喷

财政部PPP中心2月13日发布的数据显示,全国入库项目,截至2016年12月末,共计11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额2.2万亿元。

其中,国家示范项目的“标杆”作用明显。截至2016年12月末,国家示范项目共计743个,投资额1.86万亿元。其中,已签约落地363个,投资额9380亿元;落地率49.7%,第一、二、三批示范落地率分别为100%、62.4%、42.9%,全国落地示范项目呈逐月稳步增长态势。

财政部根据全国PPP项目库录入数据,汇总得到截至2016年底,全国落地的PPP项目投资额为2.2万亿。

实际上,市场机构统计的数据比这个还要高。

根据龙元明城PPP研究中心和PPP知乎微信公众号联合发布的最新报告显示,2014年1月份起至今,全国已经中标社会资本的项目金额已经达到3.18万亿元。

亚洲开发银行高级PPP官员、PPP知乎创始人肖光睿对21世纪经济报道记者表示,数据来源为各地政府采购网和公共资源交易中心网站,PPP项目招标社会资本方会在相关网站上公示,汇总社会资本方中标信息,得到全国中标PPP项目金额达到3.18万亿。对PPP公示信息的长期跟踪,发现部分公示的PPP项目,并未录入到财政部PPP项目库中。

上述官方和市场的两份数据均显示,2016年PPP项目在加快推进中。

财政部数据显示,2016年,PPP项目库项目数量从年初的6997个项目,8.1万亿元,增长至年末的11260个项目,13.5万亿元,项目数及投资额都有大幅提高。

PPP知乎则给出了更具体的投资额度。2015年PPP项目成交额为6091亿元,2016年则飙升至2.4万亿,同比增长接近300%。

需提防债务风险

从数据来看,各地区对PPP项目热度不一。

财政部PPP中心数据显示,按入库项目数排序,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、内蒙古位居前五名,五省入库项目占项目总数的48.0%。按入库项目投资额排序,贵州、山东(含青岛)、云南、河南、四川位居前五名,合计占入库项目总投资的42.4%。

王守清表示,部分地方政府对PPP模式的热衷,在于中央对地方政府举债的规范,即“修明渠、堵暗道”,那些财力不雄厚、基建较落后,迫切需要发展经济的地方,只好借助PPP这个渠道。贵州政府财力不丰厚,投资者可能看重其经济增长前景和中央可能的转移支付;山东、四川、河南等地,人口众多、市场需求或增长前景不错。相比之下,北京、上海等地政府财力雄厚,基建投资模式可选范围广,地方国企实力和经验也相对较高,能依靠政府财政投资主导,对PPP模式的应用就相对理性。

PPP模式,是不少中西部省份未来促投资、稳增长的重要手段。如广西2017年政府工作报告指出,要全力扩大有效投资。力争固定资产投资达到2万亿元,落实好系列促进投资政策,扭转工业投资和民间投资增速下滑的势头。围绕结构调整、产业升级、公共服务、民生工程等领域,向社会滚动推出更多项目,采取PPP模式吸引更多社会资本投资。

随着PPP热潮席卷全国,自2016年下半年,财政部规范PPP模式的政策信号也愈发明显。去年10月份,财政部再次组织再次摸底地方债务,PPP项目政府承担的支出责任首次纳入统计范畴。

2016年11月份,财政部相关负责人在回应地方政府债务问题时也直言,当前政府债务领域存在一些新的问题,其中就包括PPP项目存在不规范的现象。

财政部PPP中心最新数据显示,截至2016年12月末,按照三种回报机制统计,使用者付费项目4687个,投资4.60万亿元,分别占入库项目总数和总投资的42%和34%;政府付费项目3591个,投资3.37万亿元,分别占32%和25%;可行性缺口补助项目2982个,投资5.52万亿元,分别占26%和41%。

这么一来,全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高到占60%左右,使用者付费项目比重逐步下降到占40%左右。

PPP项目中约有60%左右,需要政府付费或进行补助,这意味着地方政府在PPP项目长周期运营中,需要承担相应的支出责任。

有券商资管部门总监对21世纪经济报道记者表示,以PPP为代表的政府表外融资越来越复杂,这类隐性风险更值得警惕。

建筑施工企业参与多

此外,民企参与度有所提高。

财政部PPP中心数据显示,截至2016年12月末,277个落地示范项目的签约社会资本信息已入库,包括175个单家社会资本项目和102个联合体项目,签约社会资本共419家。其中,民营企业(含民营独资和民营控股)163家,占比39%。

根据PPP知乎数据,目前为止,建筑承包商中标PPP项目投资规模达到1.44万亿元,占比为45%;第二位的为运营商,中标投资规模为5023亿元,占比16%左右。

肖光睿表示,社会资本中建筑承包商占比45%,说明当前PPP市场的参与者还是以建筑施工企业为主,更多倾向于获取短期的施工利润。PPP模式推出初衷,是对项目全生命周期内投资、建设和运营的综合绩效提出要求,那些具备综合运营能力的社会资本方,更能胜任物有所值的要求。

但当前,运营商投资占比仅为16%,比重不高。肖光睿表示,运营商主导或者参与的PPP项目占比较小,一方面因为部分项目的出发点即以融资为目的,忽视长期绩效目标;另一方面,部分强运营的行业如轨道交通、养老和文体场馆等行业,短期内也存在市场供给不足的问题。

钟齐鸣 本文来源:21世纪经济报道 作者:周潇枭 方垚 责任编辑:钟齐鸣_NF5619
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