李宇嘉：建立楼市长效机制的路径选择

（原标题：建立楼市长效机制的路径选择）

深圳市房地产研究中心 李宇嘉

中央经济工作会议在部署2017年经济工作时提出，加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产基础性制度和长效机制。确实，今年以来社会各界对建立房地产长效机制的呼声很强烈。年初，楼市政策基调还是“去库存”，下半年热点城市房价暴涨、资产泡沫蔓延，不得不重启限购限贷这类短期立竿见影的“急刹车”措施。短期来看，着力于需求端的调控效果显著，但这是楼市需求和资金被限制的结果，热点楼市“勉强降温”但“内火”未消除。

调控“一刀切”，基于金融风险的考虑，乃两害相权取其轻的无奈之举。在楼市分化的背景下，行政色彩浓重的调控“一刀切”，挫伤了合理的购房需求，导致楼市短期内迅速回落。楼市过度繁荣，不仅对实体资金有“虹吸效应”，经济结构继续扭曲，而且通过“金融加速器”效应，倒逼货币投放、货币乘数攀升，资产泡沫预期愈演愈烈，本币内外贬值预期抬头及对于系统性风险的担忧。因此，无论消除行业本身的积弊，还是攻克楼市对金融风险、地方财政和经济转型的掣肘，楼市长效机制亟待“破茧”。

关于“内涵”和“外延”

关于房地产长效机制，2013年3月27日的国务院常务会议提出，“要继续搞好房地产市场调控，加快建立房地产稳定健康发展的长效机制，加强保障性安居工程建设”。2015年4月30日的中央政治局会议上，提出“要完善市场环境，盘活存量资产，建立房地产健康发展的长效机制”。但是，长效机制的内涵和外延，讨论面颇广但并无聚焦，有人将调控长效机制等同于房地产长效机制，如2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出“健全房地产市场调控长效机制”。

基于楼市与中央地方关系、财税体制、经济金融相互牵扯，一方面，长效机制指行业本身健康发展的制度建设，如增加大城市土地供应、提高开发行业集中度、住房回归居住属性等；另一方面，也包括调控长效机制，如金融税收调控如何做到“因城施策”、区分合理需求和投机需求，如何引导需求转移；此外，还包括促进行业与经济金融协同发展的一揽子稳定的制度体系，如公共服务均等化与楼市协同推进，房地产税制改革要考虑财税体制改革和理顺中央地方关系，推进新型城镇化(户籍制度、土地制度、社保制度等)与楼市健康发展的关系要理顺等。

笔者建议，可从行业、调控、宏观三个角度，分析房地产长效机制建设。结合轻重缓急和关注的焦点，行业角度的长效机制，可从盘活存量土地、建立基本住房保障制度、推进兼并重组、发展租赁市场等方面考虑；调控角度的长效机制，可从推进不动产数据联网、扩大房产税征收试点、建立政策性住房金融等方面考虑；宏观角度的长效机制，可从推进政府间财权事权划分、重构上下级政府绩效考核、房地产税制改革、公共服务均等化和不动产统一登记等方面考虑。

环境制约和路径选择

对于何时推出、具体内容、执行路径、配套改革、效果和风险等，上述每一个方面又存在一定不确定性。上述长效机制本身在推进过程中或面临重重阻力(如不动产统一登记)、或时机不成熟(如房产税)、或相互牵制(财税改革、政府间关系与房产税和完善住房保障制度)。

经济增长和改革，房地产长效机制建设，必然要在现有框架下决定其路径。按照中央经济工作会议明确提出的“改革系统性和协同性推进”的原则，笔者认为，“偏重改革”的基础性制度建设，特别是金融监管制度、市场秩序的重构，以及“偏重稳定”的盘活大城市存量土地，将成为中期内长效机制建设的重点内容。

让资金回归本源

本轮楼市调控，之所以再次启动行政干预，并在需求端“加码”，市场失灵倒逼政府干预强化是重要原因。今年以来，实体盈利下滑，“资产荒”预期强烈，由于金融监管空白与模糊交织，旨在稳定经济和助推转型的宽松货币，异化为“加杠杆”的资产配置盛宴。基于控制系统性风险考虑，不得不再次祭出行政干预以纠偏市场失灵。但是，调控只是将部分需求和流动性暂时按住，未来热点城市人口流入不会改变，“资产荒”难以改观，楼市泡沫风险犹存。

金融市场化和金融创新为大势所趋，楼市对银行信贷的依赖明显下降。比如，今年前三季度，开发商从债券、理财、保险等渠道获得资金就高达5万亿元，而银行信贷融资仅8000亿元。基于资产配置的购房，借助“首付贷”、消费贷、P2P等场外多渠道融资越来越普遍。经济转型溢出资金，“稳增长”下还需继续释放资金，金融创新既提高货币乘数，又提高了融资效率，但体量小的新经济无法吸纳，出现资本过剩。因此，多渠道、低成本、场外化的融资时代到来。

目前，“各管一段”的监管已不适应金融混业时代，房价暴涨导致资金绕道涌入楼市。因此，抑制资产泡沫，最后不得不求助于行政干预，如直接叫停开发商发债、叫停金融创新，甚至要求房贷环比下降。

若监管无法“穿透”各路资金来源、信用嵌套、风险承担主体的话；若经济中软约束难以消除，隐性担保继续存在的话，基于短期收益的考虑，资产荒预期下楼市“加杠杆”难以阻挡，资金“弃实体、入楼市”难以阻挡。因此，必须以资金回归本源为监管原则，控制银行资金变成“影子银行”，让“保险姓保”，让资管、信托和理财回归“代客理财、代客管理”。

重建房地产市场秩序

市场秩序上的“短板”还有很多，比如近期媒体报道，河北安平县出现一个“坑人楼盘”，40多套房屋登记在他人名下，原因就在于商品房网签制度形同虚设，资金链断裂的地产商“一房二卖”。今年4月，住建部透露，未来要实现网签全覆盖，这意味着还有三四线城市没有网签，“一房多卖”等欺诈很难杜绝。有的二线城市，尽管已建立网签制度，但执行不到位。比如，有的开发商通过“假网签”来捂盘惜售、制造供不应求假象，就源于网签监管制度疏漏。

近期，住建部相继公布了两批开发企业、中介机构违法违规“黑名单”，其中不乏一些知名企业。事实上，中介机构、开发企业及近年来兴起的自媒体中，上述违规行为早已普遍存在，在很多城市甚至成为见怪不怪的“潜规则”。由此，重建市场基础秩序，已成为监管的基本前提，也是长效机制建设的第一步。

多年来，基于显性GDP的考虑，房地产行业监管集中在上游开发和新房预售审批上，对下游销售端(包括二手房)及牵涉到的房企、中介机构等监管缺失。特别是，近年来热点楼市已进入存量时代，一线和二线城市存量房交易占比分别达70%和55%，二手房代理、估价、按揭、租赁等环节牵涉的业内人群要比新房多，京沪深房产中介从业人员为开发企业2倍以上。市场秩序整顿和巡查要常态化、制度化，“从立案到查处”的可置信威胁必需要建立起来；还要推进诚信建设，将行政监管、行业自律和社会管理(消费者用脚投票)统筹起来。

盘活大城市存量土地

目前，城市化进入下半场，即大城市化或“都市圈化”。相应地，大城市要增加住宅用地供应。但是，近年来京沪穗深等超大城市，住宅用地年度计划完成率仅60%左右。房价暴涨的2016年1-10月，京沪穗深住宅用地仅供应建筑面积1278万平米，同比下降51%。

严控大城市新增用地，并非“逆城市化”，而是内生驱动增长战略下，倒逼城市加速存量用地盘活。京沪穗深等大城市，第三产业和现代服务业增加值占比早已超过了60%，金融业、互联网、创意文化等已成为主导产业，但仍保留大量工业用地。2008年-2015年，我国新增工业和住宅用地占比分别为33.8%和21.5%。目前，国外工业和住宅用地占比分别为15%和30%，第一大城市占比分别仅为6%和40%以上，但京沪穗深存量工业用地占比在30%左右。

工业用地占比高，容积率低(上海10层以上工业建筑占比仅30%)，很多批而未建，积聚程度也低，如上海位于工业规划区内的工业用地占比仅30%。原因在于，城市各级政府(包括街道)低地价招商引资无序化、GDP政绩导向，用地主体(多为低效国企)不思转型，等待政府高价收储造成闲置等。因此，大城市不缺地，京沪穗深中心区低效用地到处是，关键是存量盘活困难。继续供应新地，城市功能和空间结构混乱，生产性和生活性交通干扰，公共配套压力等有增无减。

目前，盘活存量土地的最大障碍，就是地方政府和国企之间的博弈。站在政府角度，希望借着新一轮国企改革的主导权，将土地收回来后“招拍挂”。无论从新增发展空间，还是土地出让收入，这都是“上上签”。站在国企角度，要赶在政府“下手”前，顺应区域规划，启动自我改造以挖掘土地红利。近年来，借助创新创业东风，京沪深等大城市掌握土地的企业纷纷成立地产子公司，向创新型产业用房、创意园区转型。但考虑到存量、在建部分，一窝蜂地涌入造成商业办公过剩。

因城施策 盘活存量

盘活存量土地，若转向住宅，规划和用途管的“上位法”制横亘在面前。如果要突破的话，要么掌握土地的企业补缴巨额土地出让金(过去这些土地是免费划拨的)，要么政府收回后重新“招拍挂”，这对很多企业来说不愿承受，造成缺地与闲置并存；若转向商业办公，尽管成本较低、手续简单，但商办领域房屋供应已过剩。看来，挖掘土地供应潜力、盘活存量土地，政策和利益掣肘是根本。由此，应适应不同城市经济转型进度，适当调整工业用地转住宅的供地政策。

目前，《土地管理法》《房地产管理法》《城乡规划法》等在土地用途管制、分区规划等方面“一刀切”。为此，笔者建议，根据产业结构现状、用地需求现状，构建工业用地转做住宅功能的政策体系；重新调整工业用地投入产出考核体系，根据地均产值、人口密度、工业区集中率等指标，划定工业用地强制退出的红线。触及红线的存量工业用地，一律由政府收回后重新“招拍挂”，由政府主导并启动转做住宅的规划编制和公共配套供应；研究企业自主实施工业用地转做住宅功能的开发策略，包括地价补偿、公共配套、区域规划、税收调节等一揽子政策；市一级政府要完善对区一级和街道绩效考核，减少经济、招商引资方面的考核，增加公共服务供给和均等化等方面的考核，促进工业用地改造。上述这些，都是大城市盘活存量土地这一楼市长效机制应考虑的内容。