张锐：产权改革乃国有资产保值增值根本之道

（原标题：产权改革乃国有资产保值增值根本之道）

国企混合所有制改革已推行了两年，但强化国企产权内部与外部的约束与激励都还停留在组织构架上。按《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的要求，有必要在电力、电信、民航、军工、石化等领域推出一批力度加大的混改试点，还可考虑选择几家央企，在母公司或上市二级公司深化混合所有制改革。即便在国有投资公司层面，也可适当引进民营资本。为吸收更多私人资本进入功能性竞争性领域，还需以更大力度简政放权。

在最近一次国务院常务会议上，李克强总理在听取了国有重点大型企业监事会对中央企业监督检查情况的汇报后明确提出，国有企业首要职责是国有资产保值增值。乍听上去，总理的表达似无新意，但结合时下正在推进的国有企业重组整合及混合所有制改革的宽宏背景，特别是《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中强调要保护国有企业产权的明确主旨，就不难洞悉高层关注国有资产价值的深意。这预示着，国有企业改革依然会在优化重组及混改的既定之路上走向深入，并将在产权改革这一事关国有资产保值增值的根本层面上破题。

虽然国有企业在性质上属于全民所有，但全体公民事实上无法行使作为所有者的任何权力，因此，国企全民所有实际上不归任何一个人所有，这就是经济学意义上的产权所有者虚置。为了不使所有权悬空，在国有企业建起公司法人治理结构的同时，也从中央到地方的政府层面建立了国有资产管理监督委员会，前者旨在强化国有企业产权的内部约束与激励，而后者显然是要强化对国有企业产权的外部约束与监督。然而从实效看，两项成果都仅停留在组织构架上，而作为现代企业制度的核心——产权清晰则始终未能有根本性的破题。

在改革诉求中，国有资产监督管理委员会就是以受托人身份履行出资人和监管者的职能。然而，由于国资委并非人格化主体，国有企业所有者事实上仍处于空缺和虚置状态，由此就会出现“内部人控制”的结果，各种侵吞、瓜分和廉价变卖国有资产的行为仍时有发生，国有资产流失的结果令人心痛。更严重的是，在失去所有者实质性监督的前提下，某些国有企业经营者所表现出的决策与行为特征是“用别人的钱，办自己的事，既不讲节约，也不讲效率”（弗里德曼语）。于是，拍脑袋决策、随意投资所导致的国有资产重大损失也屡见不鲜。由于失去强有力的监管与约束，在国有企业重组及混改不断提速的背景下，借机分解与掏空国有资产的隐性行为方式可能复制，借着“去产能”的名义，任意处置国有资产的决策行为也会变得肆无忌惮起来。

从防止国有资产流失和保值增值的角度看，国有企业改革将遵循以管资本为主加强国有资产监管的基本原则，为此需进一步改革国有资本授权经营体制。总体路径是，国资委不再直接管理和监督国有企业，组建若干国有资本运营公司，包括将部分国有企业改组为国有资本投资公司。与国资委原来既追求经济效益又顾及社会效益不同，国有投资公司作为出资人完全以追求利润最大化为目标，最大限度地实现国家（或全民）的投资收益。同时，由于国有投资公司是人格化投资主体，势必强化对目标企业的财务监督和经营行为监督，从而封闭国有资产流失的黑洞，确保国有资产的保值和增值。

不过，国有投资公司依然是“用别人的钱，办别人的事”，因此，国资委必须通过制度与法制建设，封堵和戒除“既不讲节约，也不讲效率”的行为。一方面，须健全对国有投资公司的短期和长效激励机制，同时修改《国有资产管理法》，明确国有资产投资公司的法律责任；另一方面，建立对国有投资公司投资结果的考核和评价体系，及时向社会公布考评结果，真正实现全民性的动态监督。不仅如此，还须建立竞价排名制度实现国有投资公司的优胜劣汰。对进入“红名单”的投资公司，国资委可允许其扩大投资范围，那些进入“黄名单”的公司，国资委应及时警示和诫勉，而对被列入“黑名单”的投资公司，则通过并购、托管等方式将其淘汰出局。

问题在于，通过国有投资公司这单个盈利性国有商业主体监督国有企业经营显然还是独木难支，因此，划转部分国有资本充实社会保障基金，同样是在实现“管资本”的前提下强化对国有企业产权市场化监督力量的创新之举。相比于仅将上市国企中10%的资金划拨到社保基金而言，未来管理层可以考虑将30%甚至50%的资产划归社保基金名下。这样做，一方面可将银行、保险等不隶属于国资委管辖的国有资产纳入市场化监督体系，进一步明晰其所有权归属；另一方面，社保基金参与国有企业管理层，能进一步改善公司治理结构，实现资本保值增值。

当然，廓清国有企业的产权关系不能仅在国企范围内兜圈子。除了公益性领域的国有企业将实行垄断经营外，对功能性和竞争性国企，须通过市场化力量将其改造成国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济形态，在放大国有资本功能的同时形成多元所有者的产权监督格局。须知，国有企业引进一个非公产权主体，就等于增添一双监督的双眼，多元而理性的产权结构安排在确保对经营者监督的到位与力量强化的同时，也封堵了侵蚀国企资产的所有缝隙。

在丰富所有者人格化主体的同时，国有企业混改应在经营权层面将管理层持股与员工持股引向深入。也只有真正实现管理层与员工持股，才能彻底实现所有权主体人格化，形成真实而全面的资产保值增值的监督力量；也只有管理层与员工持股，才能塑造出资本所有者和劳动者利益的共同体；而在管理者与员工成了既是劳动者又是资本所有者与利益分配者的前提下，才有真正的动力与积极性去行使所有权职能，进而共同撬动资产的增值保值。基于此，完全可选择一些国有大企业的子公司，推出力度比较大的管理层和员工持股改革试点。

国企混合所有制改革已推行了两年，按《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的要求，笔者建议，有必要在电力、电信、民航、军工、石化等领域推出一批力度加大的混改试点，还可考虑选择几家央企，在母公司或上市二级公司深化混合所有制改革。即便在国有投资公司层面，在不影响投资主体的性质的前提下，也可适当引进民营资本。为了吸收更多的私人资本进入功能性和竞争性领域，还需以更大力度简政放权。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）