（原标题：营改增大棋局中的机遇与风险）
作者:王雍君 现为中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师；中央财经大学政府预算研究中心主任；北京财经研究基地首席专家。本文系特约稿件。
一．营改增的意义和目的究竟是什么？
2016年5月1日开始将建筑、房地产、金融和消费服务行业纳入增值税后，与其形成鲜明对比的营业税将不复存在。考虑到这四个行业贡献了全国营业税总额的80%，此项改革将进一步增强增值税在间接税乃至整体税制结构中的绝对主导地位，而且在可预见的未来，这一地位将难以撼动。由此引出的首要问题是：中国为何需要大刀阔斧地推动营改增为主线的税制重构？这项改革包含了怎样的机遇和风险？鉴于此项改革的难度、复杂性和管理成本大大超出了普通人的想象，提出这一问题并给出合理解释尤有必要。
当前的主流观点强调了减轻企业税负这一目的。的确，这项改革预计在2016年将会带来5000亿元人民币的减税额，而最大的受益者很可能是年销售额在50万元以下的小企业——其税率将从原来的5%（营业税）降至3%（增值税征收率）。由于许多内部交易被允许做进项抵扣，大公司的税负也将有所减轻。当然也有例外：比如建筑企业将因为许多进项难以抵扣而加重税负，成为输家。尽管如此，营改增的初衷是让所有行业和企业的税负都有所减轻。
无论减税力度多大，以通过减税对经济进行短期刺激作为营改增的目的，实在差强人意。如果只是为了减税，在营业税制下实施更加简便易行，完全没有必要通过复杂得多的增值税制大费周章地实施。因此，减税说完全不足采信。更好的解释是：减税只不过是营改增的结果，而不是目的。
其实，与其将营改增视为短期刺激之举，不如将其视为长期结构调整计划的重要组成部分：通过终结对服务业企业的税收歧视，营改增将为服务业的发展注入新的动力，进而促进经济的再平衡。当前中国的经济政策，典型地处于需要两面作战的境地：宏观经济稳定（关注增长和就业）和经济结构调整。两者存在根本的差异，后者遭遇的困难大得多。
结构调整的一个关键方面是为服务的发展创造更好的空间和前景。2015年，服务业占全国GDP的比重首次超过一半，当前的发展速度也超过其他行业。尽管如此，服务业的发展依然双轨间接税制带来的税收歧视：营业税使服务企业无法获得进项抵扣，后者只是适用缴纳增值税的其他行业。因此，双轨税制使服务业享受不公正的税收待遇。营改增将终结这一局面，使服务业能够在相同的税收起点上进行公平竞争：均可获得进项抵扣。许多服务企业的进项多、金额大、频率高，是否允许进项抵扣会产生非常不同的税收待遇。即使服务业的整体税负并不高于适应增值税的其他行业，也并不会改变进项抵扣上的歧视这一事实。
然而，若以营改增作为雄心勃勃的经济结构调整计划的一环，就不得不将增值税作为产业政策工具对待，这是发展中国家政府干预经济的主要方面。如此一来，一个新问题就冒出来了：从某种意义上讲，增值税并不适合作为产业政策工具加以运用，因为这会使将传统观点所强调的“中性”优势破坏殆尽。
国际上实施增值税已经多年，业已形成共识性的两大教训是：应以公司所得税（CIT）取代增值税作为产业工具的工具，以及出口应为零税率（完全的出口退税）。理论分析和实践表明，若以增值税作为产业政策工具，最多也只是一种蹩脚的工具；与其他税特别是CIT相比，增值税作为产业政策的工具没有任何优势，而劣势则十分明显，其中一个就是缺失与投资激励的关联性，而投资激励才是引导产业发展的关键方面。因此，无论作为短期的经济刺激（减税）之举，还是长期的结构调整（贯彻产业政策）的一环，营改增的理由都不充分。我们需要采纳更为宽广的视角来为营改增提供辩护。不幸的是，多数辩护同样很容易遭受质疑。
二.增值税的优势与劣势:经济视角的评估
评估一项税制或税改的意义与价值至少需要遵循三个标准：经济理性、财政理性与法律理性。经济理性要求采纳经济学视角的评估：对于整体经济的健康成长和个体的经济抉择而言，税制的影响（经济效应）究竟是正面、负面还是中性？
回溯一下不太久远的增值税历史，不难得到结论：增值税在全球得到广泛采用的基本原因，就是对传统的多阶段销售税（周转税）的革命。周转税指产业链条的各个销售环节都就其销售额实施征税，一个产业的纵向链条（从最初的原材料到半成品再到终端销售）越长，税负的层层累积和重复课税就越严重；越是处于链条下游的企业和行业，综合税负也就越重。
举例而言：假设多阶段销售税的税率均为10%，某个产业的上游企业A给中游企业B的销售为100元，需要缴纳10元的销售税；这10元的税包含在B对下游企业C的含税销售额中，因而被第二次课税，税额为100*（1+10%）*10%=11元，其中重复课税为10元（税额）*10%=1元；这11元的税进一步包含在C对终端客户的含税销售额中，因而被第三次课税，税额为100*（1+10%）*（1+10%）*10%=12.1元，其中重复课税为2.1元。这个例子虽然高度简化，但很好地表达了周转率为何如此不受欢迎的原因：税上加税和税负累积。
如果ABC三个企业进行纵向合并，变成为完全自给自足的一个企业，结果就会大不相同：只有一次销售，总的纳税额为10元，而不是三个企业时的12.1元。因此，基于税负筹划的原因，周转税鼓励破坏经济效率的纵向合并，诱使纳税人采用妨碍专业化和分工的方式利用经济资源。这种做法在经济上全然没有效率，但却为纳税人节省了大量税收。
如果延续至今并且被广泛采用，周转税对现代市场经济的发展造成的影响一定是破坏性的。分工和专业化正是现代经济发展的基石。早在200多年前，亚当.斯密就以英国生产针的工厂为例，非常敏锐地观察到分工和专业化带来的巨大效率优势，并在《国富论》这本巨著中作了精辟的解释。
周转税是一个经典例子，很好地说明了在经济上极不妥善的税制，如何能够造成财政上的巨大优势。一个只是寻求财政优势（拿更多钱）的政府，而不顾及财政优势税制在经济上造就的巨大劣势，决然不可能通过经济学视角的评估。财政上的良税、经济上的劣势，在周转税上集于一身。这种税制在许多发展中国家曾经盛极一时，印度直到上个世纪80年代才终结这一税制。在中国，周转率的足迹在营业税得到延续，尽管营业税的税负累积程度与范围有所减轻，但在本质上，两者没有实质分别。不同的是：营业税只在服务业中实施。
在增值税下，采用纵向合并方式并不会给纳税人带来任何好处。这里的奥妙就在于允许进项税的抵扣。在前述例子中，正是由于进项税的抵扣，即允许从销项税中抵减掉进项税，所有企业的税负都是平衡的，无论采用专业分工还是自给自足模式。这就是经济学家所描述的增值税的中性优势。在专业分工如此重要和周转税的背景下，这个优势非常巨大。也正因为如此，增值税取代周转税完全可以称得上一场革命：为发展专业化分工、从而促进生产率和经济成长开辟了道路。
但中国式营改增的意义远没有那么大，其原因主要不在于营业税的范围有限，而在于增值税的中性优势，在很大程度上被减税和产业政策的考量抵消掉了。正如前述，虽然部分行业可能税负有所增长，但总体上看，营改增的减税力度不可谓不大，减税的范围也很广泛。
更大的抵销来自作为产业政策工具而设计的多档税率：17%、13%、11%、6%以及出口的零税率和针对小企业3%的征收率。多重税率和减税虽然基于特定的政策目的，但造成的后果很明确：增值税的中性优势已经不复存在。当前采纳的许多征管措施（尤其是各种变通），也会对增值税的中性优势带来显著的负面影响。总体上看，增值税已经成为名副其实的政府干预经济的主要税收工具，其范围和程度远高于其他任何一个税种。
因此需要过问：政府通过增值税干预的合理基础是什么？答案就是市场失灵，特别是外部性和垄断。即便如此，还要考虑所采用的干预工具是否适当。实际上，就矫正外部性（比如环境污染）而言，销售税或其他间接税（比如环境税）的针对性和灵活性远好于增值税。就限制垄断而言，CIT也比增值税好得多。因此，以弥补市场失灵作为营改增的理由，几乎完全不能成立。
另一方面，如果采纳“让市场发挥决定性作用”以及“政府更好地发挥作用”（十八届三中全会《决定》语）的观点，多重税率和减税的考量就显得不可理喻了。为了发挥增值税在潜力上真正享有的中性优势——本质是尊重市场机制和经济人的理性决策，增值税应尽可能采用单一税率，税收优惠亦应尽可能压缩到最低限度，所采用的征管体制和特定措施亦应合乎某些公认的中性标准，包括尽量降低遵从成本和歧视性的区别对待。遵从成本指纳税人完成纳税义务而在税负之外承受的各种费用或损失，包括损失的时间。
这些依然不是问题的全部。假如上述问题得到妥善处理，营改增在经济视角上的真实意义与价值，至少还需要经受与新经济密切相关的两大检验：生产率和回报率。接下来我将说明，增值税在这两个方面没有任何特别的优势。
三．新经济视角的增值税
中国正在走向新经济。全世界都是如此。在新经济中落伍的国家，也将是全球经济竞争中的输家。营改增和大型增值税的采用，是否有助于推进中国走向新经济的步伐？如果不是这样，我们需要做些什么？
尽管有许多定义，但新经济的本质就是采用新方法和新模式来创造经济价值，以此大幅提升人类利用稀缺资源满足世俗欲望的能力。互联网和大数据既是新经济时代来临的显著标志，也是发展新经济的利器。随着地球人口的增长和人们对更高生活水准的愿望不断增强，人类正在走向传统资源（区别对于广义知识）日益紧张的时代。中国尤其明显。以新方法和新模式更有效地创造经济价值，让更多的人更公平地分享这些价值，比过去任何时候都变得更加重要。
在此视角下，可以清晰定义新经济的两个支点：生产率与资本回报率。前者关切以更少的投入创造更多的产出，比如让一个工人或一台机器在一小时内生产或组装更多的产品，或者让一单位标准能源创造更多的GDP；后者关注以更少的资本投入（平衡表右边）或资产占用（平衡表左边）带来更大的回报。中国经济发展模式转型的本质，就是从大量消耗资源以及大量占用资本创造价值的模式，转向以高生产率与高回报率创造价值的新经济模式。两者都高度对于广义知识的创造和利用。广义知识可以笼统地称为无形资产，它们不出现在企业平衡表中，但却是新经济时代创造经济价值的主力。
就现状而言，低生产率和低回报率恰好是中国经济的两大软肋。据估计，目前中国的劳动生产率仅为发达国家的10-30%，在2030年前有机会比目前提高20-100%；另一方面，煤炭与钢铁的资本回报率在过去10年中由17%降至目前6%（引自《参考消息》2016年4月26日第5版）。另外，中国的能源利用效率也比发达国家低得多。平均而言，创造多样多的GDP，中国需要消耗的能源比美国至少高出4倍，比日本则要高于8倍。如果不能将强有力的激励机制引入整个经济系统，中国经济的巨大生产率短板和回报率短板，将很难得到弥补，与发达国家的差距也很难缩小。这才是中国经济的最大硬伤。现在流行的比经济总量、比经济增长的主流观念，在很大程度上误读了经济实力、生活水准和国际地位的本质，也与可持续发展的理念背道而驰，实属有害无益。
由此引出一个更大的问题是：大型增值税制的采用，将促进还是妨碍将中国经济引向新经济之路？
一语道破的“天机”是：答案取决于什么“投入”（进项）将被允许抵扣，什么将不被允许？
设想有X和Y两个企业，前者采用提高生产率的方法创造价值，比如培训生产工人、引进高技术高素质人才、改进生产工艺、增加专利数量、塑造品牌或者强化供应链管理，简而言之，努力采用更加先进的知识型投入取代实物投入，也就是采用新经济推崇的方法创造价值；后者则继续痴迷于以实物资产的旧经济方法创造价值。双假设两者适应的增值税率完全相同，并且没有减免优惠。那么结果将显而易见：在增值税制下，采用低生产率的旧经济方法的企业和行业，将获得极大的竞争优势，因为这些企业将可以获得数目可观的抵税；采用高生产率的新经济方法的企业和行业，能够获得的进项抵扣会少之又少。只要采用发票抵税的方法，无论采用纸质发票还是电子发票，新经济行业企业和行业将被增值税打败，从而使旧经济主导的企业获得来自政府的、完全不公平的竞争优势。假以时日，中国经济将走向何方？
由于开不出发票的“知识型进项”既无法开具发票，也并非真正的“项进”——本质是创新，因而在当前的增值税和法定的“进项”定义下，不能获得进项抵扣，其税负将远远高于那些采用高生产率方法创造价值的企业和行业。在此意义上，营改增和增值税并非福音。只要“进项”和“进项抵扣”使新经济企业处于完全不利的地位，情形就会如此。事实上，越是“知识创造财富”的企业，越是处于不利地位。以此言之，我们现行所理解和实施的增值税，在新经济时代其实已经全然落伍。它的负面后果，将随着时间的推移而更多地呈现出来。
另一个局限或许更为致命：进项抵扣对知识型投入形成的巨大偏见，使那些
致力提高资本运用效果、从而取得高资本回报率（ROC）的企业和行业，同样处于非常不利的境地。为便于理解，兹举一个经典例子：通用公司1美元实物资产创造约1.85美元市场价值，但特斯拉公司创造约11美元；通用一名员工创造24万美元市场价值，后者则创造290万美元。仅仅通过提高生产率（效率）的方法，完全无法产生这么大的差距。
两者真正的区别在于，两者在运用完全不同的理念创造价值：前者注重产品，而不是资本（资本主义的基石）；后者注重平台整合——通过协调庞大而复杂的供应链来创造价值，从而使资本运用达到惊人的效果。在这方面最广为人知的例子，莫过于世界上市值最高的苹果公司：其收入大多来自实物产品销售，但其产品均由其他公司生产，草果所作的只不过是平台整合：协调庞大复杂的供应链（全球拥有500家实体商店）使其在正确的时间送到指定地点。这一战略使草果创造了6390亿美元的市值，相比之下，采用传统方法创造价值的埃克森美孚公司使用的资本比草果多得多，而创造的3300亿美元市值仅为苹果一半左右。
阿里巴巴也是经典例子，为全球最高零售商但没有库存。其他例子还包括优步打车公司：全球最大汽车服务商但没有车。另一个是“空中食宿网站”：全球最大的住宿提供者，但没有任何不动产。它们都巧妙地规避了摩擦使得近乎无资本的新商业模式成为可能。在全球范围内，由轻资产、理念密集型行业创造的利润由1999年的17%上升到如今的31%（引自《参考消息》2015年30日第12版），输家是资本密集和劳动力密集的行业，如建筑、交通、公用事业和传统能源。
但是，在进项抵扣偏见的增值税下，这些本应成为输家的行业和企业，反而能够到税收的巨大好处。与会计规则一样，对知识型投入如此歧视的增值税制，经常不承认广义知识——包括软件、专利、版权、品牌、脑力和其他智力资本。智力资本与实物投入在性质上截然不同，前者大多无法开出发票。如果仅仅因为这一点就将其排除在进项和进项抵扣之外，这样的营改增和增值税对于新经济的发展，无异于人为的障碍而不是推动力。
尽管上述两大局限（歧视生产率和回报率的价值创造）并非必然，但着实需要在严格界定什么是“进项”和什么应被允许作“进项抵扣”方面，下一番功夫。不承认知识型投入的平等地位、更不用说其优先地位，反而给落伍时代的价值创造型行业和企业以特权，会给中国的新经济发展带来光明还是阴暗的前景吗？这方面的思辨太少了，几近失语。营改增带来的太多的“过度期问题”问题，几乎完全遮蔽了对更具意义的大问题的思索。
四．增值税的财政优势与逃税监控链
此前的分析表明：增值税取代周转税为专业化分工的发展扫清了障碍，但由此产生的经济优势又被其“进项抵扣”的偏见抵消掉了。这类偏见是：高看实物型投入（允许抵扣），低看知识型投入（很少允许抵扣）。因此，相对于其他税种而言，增值税的真正优势，很大程度上限于财政方面。然而，财政优势其实也很有限，因为这一优势同样存在巨大的抵消因子。
财政优势指增值税为政府获得丰厚收入的能力和潜力。与其他任何税种相比，增值税的税基都更为宽广，具有能够为政府带来巨大收入的潜力。多年来，增值税一直移居中国税制体系的首位，就是明证。这些营改增后，增值税作为第一霸主的财政地位更加难以撼动。
增值税在财政上的优势地位，还因为其内含的防范逃税的巧妙机制得以强化：上游企业的逃税将减少下游企业可抵扣的税额，从而加重税负，逃税越多自己的税负越重。所以，每个企业都有动力获得合法合理的进项税，以免上游企业的逃税增加本企业的税负。这种环环相扣的独特机制在纳税人内部产生了一种宝贵的相互防范和监督的功能，使得逃税虽然不可能杜绝但也会变得相当困难。在营业税和其他税种下，纳税义务人没有动力如此行事，因为别人的逃税行为不会加重自己的税负。从宏观上看，由此带来的各种收益相当广泛，包括减税税收流失和促进公平竞争。任何一个行业和企业的健康发展，都必须置于严格遵从税法的前提下去看待。然而，更大的赢家是政府，因为正是政府防范和减少逃税的利益非常可观，而且这些利益直接进行国库。
多年来，中国的逃税行为非常普遍，分布于许多行业、企业和个人。逃税的收益也非常可观。增值税的全面实施，将为政府带来大量因逃税减少而带来的额外红利，从而弥补政府在明处高调宣布的减税之举。完全存在这样一种可能性，考虑到巧妙的逃税监控机制，营改增将导致政府税收的净增加而不是净减少，从而进一步削弱营改增作为减税改革观点的力量。
由于两个因因素的限制，增值税财政优势其实也远没有想象的大。第一个是增值税的遵从成本（纳税人支付）和征管成本（政府承担）十分高昂，几乎高于其他任何税种。这些成本最终总是被转嫁给纳税人。从某种意义上讲，政府的财政优势同时也是纳税人的财政劣势，因为羊毛总会归出在羊身上，即使每只“羊”都浑然不觉也是如此。
另一个财政劣势与所谓的分税制有关：与其他税种相比，在政府间合理切分增值税的难度，相对而言更为突出。其中一个主要原因是：增值税的政府间权益分配，往往很难体现基本受益原则、也很难体现能力原则，而这两项原则正是形成合理的政府间财政安排的基石。尽管如此，全面采用大型增值税的背景下，增值税需要履行一个重要功能：在适当的财政分权的前提下协调财政间财政关系。与此相适应的分税方案是：分享增值税税基而不是税收收入。为避免不必要的复杂性，增值税的税率数目应尽量减少。当前的多重税率增值税和大量减免，使得即使采用税基分享也变得非常困难。
五．民主治理视角下的增值税
鉴于税收作为治理的重要工具，对任何税种的评价都无法脱离民主治理的背景和视角。一种不争的事实上是：与所得税、财产税等直接税（对人税）相比，纳税人在间接税下维护其合法权利的可能性和能力被大大降低了，而难度则被大大提高了。
至少有两个原因。首先，间接税属于对物税而不是对人税，即使税法、税基等税制要素的设计和实施，违反了基本的税收原则甚至法律或法理，纳税人也很难提起诉讼。法治的一项基本原则是：无救济即无权利。但在增值税下，纳税人的权利又如此能够被救济呢？且不要说救济，就算判定侵权的标准也十分模糊不清。其次，间接税非常容易给纳税人造成税负幻觉：他们感觉不到政府加诸其上的真实财政负担。尽管羊毛出在羊身上，但间接税带来了深刻的财政幻觉：每只羊都感觉到羊毛其实出在别的羊身上。
两者都与民主治理的基本理念和原则背道而驰。在此不展开讨论。初步结论是：中国要推进民主治理和法治国家建设，增值税至少不是一个很好的起点，更不是一个好的选项。这些方面的作，甚至比不上零售环节的一般销售税和特别消费税——针对外部性或劣效品。劣效品的例子是烟、酒和某些奢侈品。
结语
营改增和大型增值税在中国的前景已定，在可预见的未来，其绝对霸主地位不可动摇。但即使如此，中国的税制改革绝对不可止步不前。即使在营改增的过度期结束后，改进或改良增值税的空间依然很大，特别是在消除进项抵扣的偏见上。另外，其他方案也必须考虑，必须相当弱化增值税、相对增强一般销售税和特别消费税以及环境税制。最最重要的是，中国的税制改革需要有系统的税收改革观加以指导，包括财政间财政安排这个维度。营改增提出重塑政府间财政安排这重大问题，因为地方政府在很大程度上成为这项改革的输家，希望只是暂时的输家。另外，对税制改革的关注，宜力戒只关注短期和特定问题、忽视全局和长远问题的思维定式，特别是一边倒式的思给定式。百花齐放、百家争鸣，才是真正有利国家和公众利益的正确作为。
有更好的条件设计税制以使其合乎某些公认的标准。
作者:王雍君 现为中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师；中央财经大学政府预算研究中心主任；北京财经研究基地首席专家。本文系特约稿件。
本文来源：网易财经
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