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大学教授119段话谏言中国财税改革

NO.99 2016-03-16 07:51:47 0人参与评论

导语 :

令人民满意的政府,本质上须是依托融合综合集成、社会正义和受托责任的现代财政制度,通过驾驭财政力量悉心照看公众利益的政府;因此,政府治理体制改革与现代财政制度建构必须并举,改革的重心亦应集中于“集成”、“正义”和“责任”这三个最有前途的方向上。

一. 财政视角的好政府

1.公共财政的核心是“花别人钱”(政府花人民钱)的游戏,一种所有人、包括最有权力人和最没有权力的人都参与其中的大型社会互动游戏。政府和人民是财政游戏的两个主要“玩家”:人民为政府的所有开支买单,政府为人民交付公共服务。主要的困难不在于买单,而在于服务。因此,财政游戏既是最开心的游戏,也是最困难的游戏。世上最开心的,莫过于花别人钱;世界最困难的,莫过于花好别人钱。

2.财政视角的好政府——人民满意的政府,无非就是既有足够能力、也有足够意愿花好人民钱的政府。这是对好政府最通俗的解释。所有人都能理解。与此类似,最大的政治,无非就是低调务实的公款政治;最好的政治,无非就是花好人民钱的政治。只不过主流的政治话语,与公款话语一直不搭界。

3.中国五级政府掌管的财政资源规模庞大。根据今年“两会”公布的预决算报告,2015年五级政府在四本预算账目上共花掉26万多亿元人民币,相当于GDP总量的38%!分摊在每个人头上(羊毛终归出在羊身上),相当于每个中国人一年中平均为政府埋单超过2万多元人民币。这个数据每年还在提高。

4.这远不是国家财政账本的全部。根据相关资料,目前中国的国家财富超过28万亿美元(美国约为45至46万亿美元),相当于182万亿元人民币,为GDP的3倍多,人均约14万元人民币。加上每年的各种税收、非税收入和债务融资,大致相当于“为人民服务”的全部家当。如此庞大的广义财政资源如能够得到妥善管理,可以办成多少棘手或不那么棘手的事啊!在这个视角下,把好政府解读一个通俗财政版——花好人民钱的政府,非常适当。

5.困难之处在于:把具有政治感召力的大口号和大目标,转换为一组可理解亦可实际操作的、“附着”于其背后的前提条件,究竟是什么?经验教导人们,世上最重要和最紧迫的问题,往往也是最容易被忽视、甚至被漠视的问题。当代中国社会中,个人对自身利益的清晰意识,与对公共利益所依赖的那些基础条件的集体无意识,形成极鲜明的对照。

6.因此,有必要将通俗财政版的好政府概念,升华为一个正式财政版:有效驾驭财政力量的政府,就是人民满意的好政府。这里涉及四个核心概念:财政力量、综合集成、财政正义和财政责任,它们足以为现代财政制度建构提供最佳蓝图;也是建设人民满意政府的四个支柱。在此视角下,现代财政制度必须看作催化良治和满足人民基本需求的主要手段,也就是一套旨在有效驾驭财政力量的规则、程序、惯例和实施机制

7.通过公共财政,人民赋予政府以力量,由此形成对社会正义和政府受托责任的基本理解。社会正义和财政责任是衡量好政府——定义为人民满意的政府——的两个关键标尺。好政府就是通过综合集成放大、通过社会正义引导、通过受托责任约束财政力量的政府。没有其他任何形式的政府范式,比同时满足这三个条件的政府范式更能照看好公众的普遍利益了。

8.如果财政力量受到普遍利益而不是特殊利益的引导,那么,这个社会就是公共财政意义上的正义社会;如果集体决策程序与机制对特殊利益的偏好,压倒了对普遍利益的考虑,社会就偏离了基本的财政正义。

9.照看好普遍利益使其免受特殊利益的伤害,乃是政府的基本责任——人民通过法定授权安排托付给政府的财政受托责任(fiscalaccountability),其基本含义是:政府得自人民的财政权力与资源,须按人民的意愿使用,并致力产生人民期待的结果。

10.受托责任聚焦公共支出管理(PEM)的三个关键目标方面:总量控制、优先性配置和运营绩效,前提条件是对法律法规和适当程序的遵从(compliance),两个方面分别形成政府的绩效责任和合规性责任,即财政受托责任的两个基本层面。

11.总量控制关注以公共支出、收入、赤字和债务形成对政府活动的“硬预算约束”,旨在确保财政可持续性。不可持续意味着在可预见的中长期内,政府没有能力向公众提供基本的社会服务,或者(同时)没有能力清偿到期的债务本息。优先性关注财政资源在各个方向上的配置,是否充分反映人民关切、国家战略与政府政策的重点。

12.运营绩效(operational performance)关注3E:经济性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness),分别强调消除浪费、少花钱多办事和把事情办好。运营绩效连同优先性配置和总量控制,构成广义的财政绩效(fiscal perormance),可理解为服务型政府的财政版。

13.当前政绩问责制的最大盲点、也是失责最明显的领域,莫过于财政绩效责任。没有对财政总量、优先性配置和运营绩效的真正担当,包括个人担当和集体担当,意味着财政力量缺失了责任约束,因而蕴含了变异为负能量的高风险。

14.崇尚和偿试驾驭力量一直是人类最了不起的天性之一。就现状而言,人类驾驭社会王国的力量,远不及驾驭自然王国的力量(比如水力发电)那么技巧娴熟。财政力量是社会王国中的主要力量形式,由四个基本的力量要素构成:权力、资源、政策和规划,四者是决然不能分开的。

15.在民主治理背景下,人民通过法定授权安排——财政版的“社会契约”,将征集收入、开支公款和举借债务的财政权威授予政府,期待政府将其转换为一组公共政策用以推进公众的普遍利益。为使这些政策“落地”,公共组织必须制定和实施紧密联结特定政策目标的规划(program),比如医疗卫生政策下的儿童保健规划、环境政策下的水资源保护规划、教育政策下的师资培训规划。

16.自此,财政力量链中的四个基本成分纷纷到位:权力-资源-政策-规划。这是一个逻辑次序:通过财政权力获取财政资源,两者被转换为公共政策,之后通过规划落实。脱离公共政策谈论权力和资源,就会忘记政府的基本目的是帮助人民解决问题,而不是发展权力寻租和资源寻租游戏。脱离资源和规划谈论政策,政策将犹如沙滩上的堡垒或者沦为空想。脱离政策谈论规划,规划将会失去方向感和目标感。四者的相互关系就是如此:任何一个都无法单独发挥作用。

17.特别重要的是:民主治理要求每个力量要素都以民意—人民的偏好与需求——为起点和归宿。在真实世界中,只有一个治理平台具有综合集成五个基本治理要素的极大潜能,这就是现代财政制度——尤其是公共预算制度

18.五个基本的治理要素可以表达为1+4:民意加上财政力量链中的四个要素,即权力、资源、政策和规划。广义的财政力量还包括软力量:由公共部门使命感和价值观所表述的公共道德的力量

19.对于治理所必需的宏大视野而言,无论立法、司法还是行政框架,都过于狭隘,因而无法作为强有力的杠杆,推动治理的各个要素纷纷到位;更不用说我们一直在强势应用的“四大法宝”:会议、文件、公章(行政管制与许可)和发票。缺失在财政模板上综合集成治理要素的足够能力与意愿,提升国家治理能力和实现治理体系现代化的道路,将变得十分艰难并且充满不确定性。

20.就财政治理而言,没有综合集成造成的直接结果就是1+1<2的内耗效应。无论权力巨大的政府,还是财政富裕的政府,都无法与有治理能力的政府划等号。当前的中国根本不差钱,更不缺乏权力,但在将财政权力与资源转换为有效的政府政策、将政府政策转换为有效的财政规划方面,遭遇了十分棘手的难题和挑战。这就是在财政治理上的真实处境,也是政府体制改革面对的处境。

21.对于达成今年的政府工作报告提出的宏大命题——建设人民满意的政府——而言,我们必须在执政党正确有力的领导下,集合全社会的集体智慧和努力,才能跨越在综合集成方面的困难和障碍。“能力建设”的本质就是综合集成,尽管这一概念经常被狭隘、甚至错误地理解为“培训”。这是接下来讨论的话题。

二.通过综合集成放大财政力量

22.为达成中国梦,中国亟需在庞大的公共官员群体中,系统推进两项划时代的建设:能力建设和责任建设。能力包括官员的专业素质——涵盖专业知识、实践经验和组织能力三个成分。

23.更重要的能力是政府整体的联结力:实现治理五要素(前述的1+4)综合集成的能力。治理成分间的碎片化(诸如政出多门、钱出多门),以及治理角色(比如发改委和财政部)间缺乏起码的协同行动,是综合集成能力严重不足的两个显著标志。

24.办小事靠管理(行政与公共管理),办大事靠治理。治理分为劣治(bad governance)和良治(good governance)。良治的第一要求就是综合集成:在综合(治理要素与角色)的基础上实现功能集成,如此才能应对日益棘手并且动态变化的经济社会难题。

25.无论就财政能力诸要素(权力、资源、政策、规划)而言,还是就治理角色(执政党、政府、人大、监管部门和支出机构)而言,中国什么都不缺,什么都比别人多、规模也比别人大。缺什么呢?缺的就是综合集成。综合集成的本质,就是将低价值(力量小)要素集成为高价值(力量大)要素,用以满足利益相关者的关切和需求。在公共领域中,最大的利益相关者就是人民。

26.在中国,许多人痴迷于苹果公司的iphone系列产品。其实,这些产品的原材料、技术、制造、加工、组装甚至销售,也就是一系列的“低价值要素”,都是现成的、而且都是别人的。苹果公司所做的,只不过是把别人和现成的要素加以综合集成为消费者喜爱的产品(高价值要素),如此而已。擅长综合集成给苹果公司带来了天文数字般的利润。

27.综合集成要求重道(想想玩足球)而非重术(想想玩乒乓)、重渔而不是重鱼。中国许多司机的驾驶术很高——可以在道路上“左冲右突杀出一条路来”,但整个交通系统经常拥堵不堪。可见,术再高,没有道,只能把事情搞砸。中国古人云:“授人以鱼,度一日;授人以渔,度终生”。前者指的就是道——解决问题的系统而非碎片化方法,后者指的就是术——头痛医头、脚痛医脚、重事后救火而不是重事前防火。综合集成指的是“道”的层面的集成,其反面是碎片化。

28.诠释综合集成的另一个例子是扶贫。穷人之所以穷,不是因为缺钱,而是因为缺乏挣钱的能力与机会。因此,有意义的扶贫,主要不应是撒钱,而是为穷人创造挣钱的机会和提升其挣钱的能力。在中国,真正的穷人只有三类(因懒致穷活该):因病致穷、因灾致穷,以及因偏见(机会歧视)致穷,每个都与政府职能联系在一起。

29.在公共领域,一切碎片化的作为都根源于“分管体制”:广设机构、分工负责。这自有其合理性。明确“谁负责什么”非常重要。问题在于我们走过头了:机构(以及机构控制的各种实体)设得过多,公务员队伍的规模和“分管领导”自然也就过多。好处是各负其责以及专业化分工的优势。但一旦过头,好处就小了,坏处就大了。

30.最大的坏处,不只是冗员过多和加重纳税人的财政负担,更在于整体能力与责任的极大弱化。人人有责,不代表整体有责。在中国,外来物种入侵一直很有威胁,谁应负责?看起来责任部门不少,整体上却谁也没有责任。2012年前,中国管理海洋权益的部门好几个,但日本在钓鱼岛挑事后,分管体制再也难以有效应对了,国家海洋总局的成立终结了这一局面,这就是组织层面的综合集成。

31.但组织层面的力量集成,框架太小,而且缺少“链接社会”(民意)的视角,因而不足以图大事——建设人民满意的政府。历次行政改革或机构改革之所以效果不彰,原因很简单:不只是职能没有转变,更在于组织层面整合财政力量的固有局限。机构的分分合合,不可能实现财政力量的宏观整合:组织(大部制)再大,能大到哪里去?总不能把所有部门和机构都并成一个“宏大组织”吧?这样一来,专业化分工的好处就消失了,没有哪个社会能够承受得起这个代价。

32.中国的区域发展规划(京津冀等),也就是“区域”层面的空间整合,如同组织层面的整合一样,都高度欠缺财政整合的观念和作为,从而大大限制了其潜能。财政整合也就是综合集成。狭义的财政整合指财政力量四要素的综合集成,广义的财政整合则覆盖前述的治理五要素。无论狭义还是广义,财政整合都必须超越组织与区域视域,也必须跨越组织障碍和区域障碍,否则难以走向成功。

33.因此,对综合集成治理要素的思考必须转到另一个方向上:跨越狭隘的组织视角,在一个宏大得多的框架下展开。该框架足以覆盖所有的治理角色(尤其是行政部门、立法机关、审计机关)与利益相关者(包括公众),也足以覆盖所有的公共组织以及财政力量的各个要素,从而足以具备应对棘手经济社会问题的潜能。在这个治理框架下,该设多少机构就设多少,该花多少钱就花多少,但前提是:所有需要花费资源推动的公共政策、规划和活动,所有的治理角色和利益相关者,自然还有权力和民意要素,都必须在其中得到有效整合。

34.这样的治理框架,几乎注定只能是财政治理框架——其核心就是公共预算程序,涵盖行政部门准备预算、立法机关审查与批准预算(财政授权)、行政部门审查预算以及预算评估与审计这四个阶段。这是中国不擅长、与发达国家差距最大的治理领域,也是需要恶补“预算中心治理”课的领域。

35.就现状而言,我们的预算程序,在很大程度上只是一个象征性程序,一个形散意更散、得其形未传其神的治理程序。在真实世界中,受重视程度甚至远远比不上“四大法宝”:会议、文件、管制(公章)和发票。

36.预算中心的治理,涵盖一个完整的财政过程:始于征税、经过许多中间环节和许多角色间的复杂互动,终于向人民“彬彬有礼地提供服务”。正是这个周而复始的财政过程让人民感知到政府的存在,也感知到政府给他们带来的财政之痛(承受财政负担以及财产权等风险),以及政府给他们带来的普遍利益甚至特殊利益,由此形成对政府满意度的话语和心智评价。

37.指向人民满意的政府治理体制改革,因而与预算制度改革密不可分。大量经验教训表明,没有预算制度改革的政府改革,遭遇挫折和失败的风险很高。由于预算制度与财政制度的其他板块相互交强,尤其与政府间财政关系、政府会计和政府现金管理不可分割,建设人民满意的政府,需要在现代财政制度的整体性建构下考虑,而预算改革必须作为这一努力的核心部分,旨在形成预算中心的政府治理体制:各级政府及其所属部门与机构,都应以法定预算程序为主轴运转。

38.理由简单有力:公共预算以及支持运转的财政管理,包含(至少应该包含)最重要、最正式和最频繁的政府决策程序与机制,这一现代社会中最了不起的程序和机制涵盖了公共治理的所有基本要素,即前述的“1+4”(民意加上财政力量的四个要素)。

39.然而,预算在公共治理中的作用,依赖于集成这些要素的能力和方式。整体上看,中国当前的预算程序,很大程度上被相当粗略和碎片化的“分钱游戏”驱动,综合集成差得还很远。

40.相关的认知也停留在“财政为改革发展提供财力保障”的原始水平上。这种认知将财政力量片面理解为“财力”,治理要素中的其他成分以及所有要素间的综合集成观念都消失殆尽。“权力=实力”、“资源=能力”的古老观念,早该扔进垃圾堆了。政府真正的财政力量之源,原本不在权力、资源、政策和规划,甚至也在不于民意,而在于这些治理要素的综合集成

41.假如认知到位,该如何实际操作?这里涉及许多细节,但要点只有五个。首先,中国各级政府都需要一个比现在长得多的预算日程表——美国联邦政府提前18个月准备来年预算,取代现在过于局促(绷得很紧)的预算日程表,以至预算程序的各个阶段充满脆弱性——行政准备预算尤其典型。

42.其二,在此基础上确保预算与政策、预算与会计、预算与现金管理间的直接联结,当前体制下的许多问题都直接或间接源自这三大脱节,财政资金存量偏多只不过是冰山一角。就预算准备而言,最重要的是在预算与政策间建立直接联结,中期财政规划(2015年国发3号文)是一个很好的起点。基本要求是:需要有适当程序确保“政策驱动预算、预算约束政策”,全面放弃收入驱动的预算策略

43.其三,以财政部门为中心,致力于促进预算程序的集中化,至少要保证财政部门有管控公共支出的足够权力。与支出部门相比,财政部门相对而言更具有全局观,也肩负着更广泛的财政管理责任。

44.其四,深度强化和改进各级人大在预算过程中的地位与作用。在地方层次上,最紧迫的现实问题是,如何保障党委和政府对人大工作的理解、支持和配合。现在差得很远。中国一直缺乏清晰界定三者预算权力与责任边界的法律细节,以至在实践中留下了太多的模糊地带。

45.人大的代表性、专业化、职业化和预算独立性等,也亟需提上日程。没有基础条件的支撑——首先是治理理念的转变,加强人大的作用将“永远在路上”、永远在口号上。新《预算法》颁布一年了,情况略有好转,但实质变化很少。就预算执行而言,最紧要的莫过于建立基于支出周期的全面的预算会计,也就是真正意义上的预算会计,在功能上(只是在功能上)彻底分离预算会计与财务会计。当前的政府预算会计有其名无实——很少有真正的预算执行控制功能。在此基础上,建构“财政承诺控制机制”并使其作为现金管理改革的重要组成部分,同样至关紧要

46.最后,在预算程序中实现财政力量要素的综合集成,还应大力拆除各种妨碍财政资源竞争的财政围墙:规定法定支出的部门法律(如《教育法》)、类别众多且缺乏合理性的部门专款、五花八门且大多没有法律基础的政府性基金,以及数目众多的“财政专户”(黑箱账户)。

47.财政围墙以各式各样的“专款专用”面目出现。专款专用只是在三种情形下才是合理的:涉及公民权益的法案、受益者与负担者之间具有清晰明确的对应关系(比如道路基金)、国家安全与机密,而且每个都需要配合以基本的治理安排:申报、检查、报告、审计等。多数现行的财政围墙都不能通过这些测,其共同后果是:弱化甚至破坏财政力量的综合集成,包括脱离正常预算程序、造成预算僵化、妨碍资源流向优先级更高的用途。

三.以社会正义引导财政力量

48.财政力量并非简单地越大越好:取决于指向的是普遍利益还是特殊利益,以及我们如何运用这些力量。前者涉及社会正义,后者涉及以责任为中心的良治(good governance)的五个支柱——授权、透明、责任、预见和参与。本部分关注如何以社会正义引导财政力量,包括两个基本方面:确保财政过程的集体决策程序与机制满足财政正义的基本条件:对普遍利益的考虑压倒到特殊利益的考虑;强化核心部门的角色和作用。在中国背景下,首要的核心部门是处于领导地位的执政党,其次是政府整体(不是某个特定部门或机构)、人大和审计机构。

49.现代财政制度包含的治国经邦的伟大原理,就在于认知到所有人在公共财政中均有其真正的利益,而且这些相互竞争的利益必须适当平衡。无论把公共财政解读为“花别人钱”的游戏,还是解读为大型(13亿人啊)且无退出选择权的AA制游戏,都可以发现支配游戏进程的基本力量,无非就是隐秘且无处不在的利益:指向所有人的普遍利益以及指向少数人的特殊利益。

50.在公共财政视角下,社会正义的基本含义就是普遍利益而非特殊利益支配着整个财政过程,社会不正义的含义恰好相反。财政过程始于政府向社会汲取财政资源,终于向公众提供公共服务(集体物品),包含了最重要的政府决策程序和机制。社会正义要求这些集体决策的程序和机制,无论在什么情况下,对普遍利益的考虑必须压倒对特殊利益的考虑。

51.偏离社会正义的两个主要财政症状分别是租金和偏见。租金社会定义为:寻租、设租和食租驱动财政过程的社会。腐败是租金的一种恶劣形式。

52.与市场游戏(个体间商业交易)相比,财政游戏创设的租金空间大得多,几乎遍布税务征集与管理、转移支付、财政补贴、政府采购、预算制订、政府银行账户开设、对供应商付款等各个环节。

53.大规模的公共投资(工程),才是特殊利益的高发区:对那些不安分和目光短浅的人来说,也是最诱人的租金区域。给定其他条件,投资规模越大、重复建设和盲目建设越多,租金空间越大;租金空间越大,反过来加剧投资膨胀和遍地开花式的公共工程。由此形成恶性循环。由于这个原因,基于社会正义原则以及其他考虑,资本支出(对应于经常性支出)必须建立特殊的、比经常性支出更为严格的预算与管理程序,包括各级人大的单独和严格的审查与批准。这些方面,中国还有漫长的路要走。

54.一个正义的社会,至少“看起来”必须是一个满足财政正义条件的社会。财政正义(fiscal justice)是我创造的一个术语,具有很强的解释力,有潜力表达“社会正义”概念中最本质的部分:拒斥对普遍利益的伤害,无论来自公共财政领域中的腐败还是偏见

55.对指向公众的普遍利益的伤害,除了腐败,还有对底层人士的偏见。许多底层人士对许多基本公共服务的获取渠道和机会,总是比其他人少得多。一个例子是:对于走不起关系的人来说,要想得到一张病床或一个挂号单,难得很。穷人得不到平均机遇的就业服务也很常见。本质上,这些都是财政过程施加的偏见:公共服务对某些人形成歧视。不正常的是,财政偏见很少被关切,尽管其危害性丝毫也不亚于司法偏见。

56.公共财政领域中主要有三种常见的腐败:贪污与受贿、利用拨款的权力谋私,还有基于部门利益制定、执行、调整和解释法律法规。后面两种财政腐败经常被掩饰在“国家利益”或“公共利益”的名义下,局外人很难一探究竟。

57.就财政正义而言,西方国家也做得不怎么好。财政过程中财政利益集中化、财政成本社会化的倾向相当严重:特殊利益集团、立法机关(国会或议会)与行政部门结成利益共同体中的“铁三角”,为特殊利益大开方便之门,而公众在不知不觉中为这些利益埋单,成为冤大头。中国的情形有很大不同,但必须警惕偏离普遍利益的惯性力量。由于其本身的自然(财富转移)属性,财政游戏中偏离社会正义的惯性力量非常强大。这种力量,就是驱动财政利益集中化、财政成本分散化的负能量,它将“公共”财政异化为少数人剥削和压榨多数人的“私人”财政。

58.正义取向的财政决策程序与机制的改革,最紧要之处莫过于将公共支出管理(PEM)的三个关键目标,制度化地融入预算程序的各个阶段:行政部门的预算准备、立法机关的预算审查、行政部门的预算执行以及评估和审计。当前尤其需要系统强化公共支出评估(PER)体制,并将其作为预算程序的固定组成部分。财政绩效评价虽然在地方政府已经普遍实施,但其视野依然过于狭隘,并且缺乏国家和地方层次的标准化框架、审计和披露机制,也缺乏基本的可比性,包括纵向和横向的可比性。当前机制也几乎未包括来自公民的声音,从而在很大程度上成为官僚主义式的内部作业。

59.但积极的变化已经出现:绩效观念已经开始播撒开来,逐步生根发芽。至于能否结果,仍具高度的不确定性。未来尤其应关注支出利益归宿分析:究竟谁从特定支出、规划或活动中得到好处?谁是真正的赢家和输家?这类对判断普遍利益与特殊利益至关紧要的评估机制,现在几乎还是空白,意愿和能力都严重不足。鉴于整体的支出规模已经十分庞大——超过GDP总量的1/3,如果无法把谁受益、谁受损有一个基本可信的判断依据。为此,包括支出归宿在内的绩效评价,规划制定之前即应实施,而不只是事后评价。

60.其次,政府的财政责任应与其商业角色明确区分开来,并尽量淡化商业角色、强化财政责任角色。在中国,政府在经济事务中扮演了重要的商业角色,并在国企和国有金融机构中承担过于宽泛的财政责任,导致与民争利(官商勾结和权力寻租)风险提高。建设人民满意的政府,必须对此有所防范和警惕。商业角色无法与政府的财政责任相兼容。

61.以社会正义驾驭财政力量,要求在预算程序与财政报告中,分清政府控制的两类实体:财政实体和商业实体。所有政府对其承担某种财政责任的实体,包括公共金融机构和非金融公共企业的准财政活动、税收优惠和贷款担保,以及以高于或低于市场价格从事的准财政活动,须置于类似法定预算程序那样的治理安排之下,包括接受立法机关和审计机关的严格监管。

62.最低要求是:这些实体或机构与公共财政之间的往来,必须在财政报告中披露。财政报告包括预算报告、决算报告和财务报告,后者包括公共部门资产负债表、财政运营表和现金流量表。为使其具有基本的可信度,财政报告须经审查机关独立、公正且专业性的审计。

63.由于利益平衡机制很可能是脆弱的,财政正义在很大程度上因而依赖于赞同机制建设。能否获得纳税人对政府财政决策的广泛赞同,在很大程度上决定了财政过程的正义性质。专制王朝的征税和开支,无须得到臣民的赞同,而且逻辑上所有的财政利益都指向一个极端(皇上),而所有财政成本都被强制分摊给臣民。从而缺失了最基本的社会正义元素。专制统治与财政正义无法兼容。

64.西方政治文化传统中的财政赞同根基深厚。最晚在12世纪,无代表不纳税人的财政赞同观即已在英法等国得到广泛传播,并作为政治与财政民主化进程的催化剂。直到光荣革命后,英国的财政赞同体制扩展到支出面,由此奠定预算民主的基石。相比之下,中国的专制统治非常漫长彻底,强制观一直主导了至少两千多年的财政实践。直到今天,税收的强制性、无偿性、固定性依然被广为宣扬,非常落伍于时代。这并非指不需要强制,而是指强制必须基于法律和法治,当然还有基本的财政正义(赞同观)。2016的政府工作报告中,再次宣示“把政府活动全面纳入法治轨道”、“法定职责必须为、法无授权不可为”以及“把政府工作全面纳入法治轨道”,实属英明。点赞!

65.正义取向的财政决策程序与机制的改革,只有与强化核心部门角色与作用的努力结合起来,才可能真正有效。财政游戏也可以理解为猫鼠游戏,即代表普遍利益的“猫角”和代表特殊利益的“鼠角”间的互动游戏,两者之间的博弈代表正能量与负能量间的博弈。“猫角”的主要职责是领导、授权与监管,“鼠角”的兴趣在于追逐狭隘利益、保密、预算极大化、逃避监管和责任。两者的博弈充斥于财政过程的各个环节,使其在某种程度上成为没有硝烟的战场。当代中国需要特别警惕两类最糟糕的情形:“强势老鼠弱势猫”和“猫角”向“鼠角”的变异。

66.强化核心部门(猫角)的角色与作用,因而必须作为社会正义取向的财政改革的关键组成部分。猫角必须是猫角,其神圣使命必须是捍卫公众的普遍利益,使其免遭特殊利益的伤害。在真实世界中,代表和追逐特殊利益太容易了,代表和呵护普遍利益太难了。世上最需要、又最难被代表的利益就是普遍利益。全体人民在公共财政领域中,有着最广泛、最正式和最基本的普遍利益,无论在草根层次(村镇和社区)还是在最高层次。国家和地方治理的真正困难在于:谁来代表普遍利益并基于普遍利益行事?当然是核心部门!

67.最重要的核心部门无疑是执政党。处于领导地位的执政党必须真正代表全体人民的普遍利益,在财政过程中不能有任何特殊利益。这是以社会正义引导财政力量的底线。执政党的建设、特别是合法性基础和领导力建设,因而无比重要。在财政过程中,执政党的领导应主要体现在大政方针和政策的制订上,并在宪法、法律(包括《预算法》)的限度内行使领导权威,以此为人大充分履行“守护纳税人钱包”的职责留下足够空间。政府活动则必须被约束在经人大审查和批准的预算之内,并主动接受人大的监督。

68.厘清“猫角”间在财政过程中的职责与分工非常重要。在实务上,目前的灰色地带仍然很大。主要的困难出现在党委、政府和人大的财政职责边界,究竟划在何处?加强人大在预算过程中的地位与作用,已经关注了许多年,但很少能够“落地”,根本原因也在这里。关键问题是:在整个财政过程中,党委、政府和人大作为普遍利益的三个主要代表,“谁代表什么”和“如何代表”?

69.强化核心部门的角色和作用,因而首先必须代表性问题。除了每年的财政资金增量外,中国还有庞大的国有资产,包括国有企业和基础设施以及自然资源。这些国有资产的所有权在宪法和法律上归属人民,这是没有疑问的。困难在于,国有资产的所有权和经营权由谁来代表?未来的改革,必须厘清这些最最基本的问题。只有回归本原的改革,才能确保起点正确;只有起点正确,与其衔接的后续过程才可能正确。无论如何,国有资产和财政资金一样,必须解决方“谁来代表所有权”这个起点问题。经营权和管理权交给行政部门可能是适当的,但所有权交给人大代表和行使更为适当。

70.强化核心部门的角色与作用,首要的是强化人大和审计机构在财政过程中的角色与作用。人大、政府和审计应作为治理“铁三角”发挥作用。逻辑关系必须澄清:人民将财政资源与国有资产的所有权托付给人大来代表和行使,人大管理权和经营权委托给政府来代表和行使,并主要通过审计机构来评价和监督政府活动,揭示行政部门履责方面的缺陷,提供独立客观的见解和建议。审计因而在治理中,扮演极为重要的“猫角”。在整个财政过程中,如何借助审计的力量监督和约束政府履责,应作为人大体制和审计体制改革的一个重大议题加以关切。

四.以受托责任约束财政力量

71.社会正义为驾驭财政力量提供了方向感,但真正“落地”,还需依赖财政受托责任机制,即人民通过社会契约托付给政府的财政责任。现代财政制度的主要价值,就在于约束政府为公众的普遍利益而履行财政责任的能力。一个无力约束政府履责的财政制度,不可能是“现代”财政制度。

72.人民满意的政府,虽然包含许多丰富的内容,但概括起来,最紧要之处,莫过于责任政府。公共财政的核心理念中,假如只能有一个选项,那就是社会正义——拒斥特殊利益对普遍利益的伤害;若允许第二个选项,那就是责任——政府对人民承担的“拿人钱财、替人消灾”的责任,即财政受托责任。党章上载明的“为人民服务”,从财政角度诠释为:因为政府花人民的钱,所以负有以合理成本交付人民满意的公共服务的责任。这种不可转让的财政责任根植于财政民主的基本信念:政府得自人民的财政权力与资源,须按人民的意愿运作,并致力产生人民期望的结果。

73.财政受托责任,不同于GDP导向的政绩问责制。两者之间存在基本差异。前者聚焦PEM的三个关键目标:总量控制、优先性配置和运营绩效,明显不同于聚焦于经济(发展)绩效的现行问责制。有许多明显的理由说明,当前的政绩考核机制,应逐步转向财政责任机制。其中最明显的一个是:经济问责很难导向财政责任,但财政问责很容易并不会削弱经济问责关切的问题。

74.为理解这一点,有必要了解PEM与经济政策三个一般目标间的关联。作为公共政策中最重要的一种类型,经济政策的三个一般目标分别是增长、平等和稳定。增长意味着蛋糕做大——对应PEM的运营绩效,平等意味着蛋糕的合理分配——对应于PEM的优先性配置,稳定意味着这两件事必须是可持续的——对应于PEM的总量控制。

75.这种一一对应关系表明,将政绩问责的重心PEM,只不过是从直接的GDP(增长)问责,转向间接问责而已,中长期看,不仅不会弱化、反而有助于以更好的方式强化“GDP情结”。GDP一直是、现在依然是中国式经济治理的核心成分。

76.聚焦GDP的问责模式带来的副作用相当大,不若转向PEM来得更好。毕竟,政府的本质是服务人民,而不是创造更多的GDP;毕竟,让市场发挥决定性作用已经成为普遍共识。两者都指向PEM的财政责任。市场机制的决定性作用,绝对不可应用于公共服务领域,因为这是政府的基本责任领域。问责重心的转向,也有助于增强执政合法性。放眼未来,一个明确的大理念必须予以确认:为执政合法性建立广泛的社会赞同基础,日益依赖于公共财政和公职对社会的开放

77.就公共财政而言,“对社会的开放”,其实就是约束政府直接面向PEM的三个关键目标,正为正是三者承载了最广泛的普遍利益,也极易受到特殊利益的威胁。基于PEM目标的财政受托责任,约束政府更好地对接财政正义观,处理最能表达公众关切的三个层次的财政成果:宏观层次的总量控制、中观层次的优行性配置,以及微观层次的运营绩效。

78.若置于广阔背景下观察,公共财政就是经济社会的一面多梭镜,社会麻烦链

中的每个要素都投射并聚焦其上。社会麻烦定义为问题(problem)积累为困境(dilemma)、困境治理不当导致危机(crisis)、危机失灵引发灾难(disaster)。PEM的三个关键目标就是为此而量身定制。所以,在PEM平台上实施治理,囊括了广阔视域的经济社会治理,包括所有基本的治理成分和角色,特别是所有需要花费财政资源推动的公共政策。从公共预算与财务管理,到政府间纵向财政安排(收支划分和转移支付等),都可以看作支撑PEM目标的财政安排。部分地由于这一原因,基于PEM目标的政府受托责任机制,最为适当。

79.三个层次的财政责任中,最紧要也最易失责的,莫过于总量控制、特别是公共支出总量控制。经济学文献经常将其描述为公地悲剧:草原退化、水源和渔业资源总量枯竭、土壤与大气中被排放的各种有毒物总量超标、交通系统中人与车流量远远超过临界值……最终导致整个系统的崩溃。

80.这种攸关毁灭的力量,同样出现在公共财政领域。公共财政是一块最大也最诱人的“社会公地”,而且是超大型开放式公地:没有人也没有哪个机构具有节制使用资源的合理动机,各方关注的只是自己能够得到的个量,而不是如何对总量担责。假以时日,最终结局往往是灾难性的:最糟糕的终局便是通过大发钞票进行总清算。通货膨胀本身就是一种最隐蔽的征税,让每个人都无可退出、必须忍受,财富缩小,生活水准下降,还有其他许多后果。

81.“总清算”的威胁不是即刻的,但只要无力阻断,这一梦魇般前景总是挥之不去,尽管许多人浑然不觉。我们必须通过走上正轨的财政改革,阻断这一进程。置于这一大背景下认知,约束政府PEM目标、首先是对总量负责,其意义很快就能呈现出来。

82.总量控制关切总额财政纪律:各种财政总量、首要的是支出总量,必须控制在既能满足政府政策目标、又不至于威胁财政可持续性的水平上。这是资源(绩效)层面的公共财政管理的首要价值,其位阶高于优先性配置和运营绩效。财政理论有时将其描述为总量式“硬预算约束”。由于任何个人和机构都没有节制总量的合理动机,突破总量的动机反倒无处不在,这就是大麻烦的起源,但更大的麻烦是:如何约束政府对财政总量负责?

83.近年来,政治高层强调严控“系统性风险”,实属高明。其大背景是:各种经济社会问题,日积月累形成对政府的巨大财政压力——有时称为“财政兜底”。经济下行时期,财政之弦绷得更紧,各种矛盾凸,总量控制更为棘手。从根本上讲,中国遭遇的总量难题,与政府财政边界(对应于职能边界)过于宽泛且过度裁量密切相关,特别是对庞大的国企(包括国有资产管理公司和政府投资基金)、国有金融机构承担的财政义务,比如税收优惠、优惠贷款、借款担保、财政补贴、亏损弥补、坏账核销以及财政注资。

84.另外,随着老龄化社会的来临,政府在社会保障(特别是养老保险)方面的财政“兜底”和不断增加的财政承诺,使情形雪上加霜。没有人真正担责的事,才是政府最应该担责的事。由此引伸出一个极为深刻的问题:政府财政责任的边界究竟划在何处?哪些财政责任必须放弃、由市场力量发挥“决定性作用”?这个问题,在真实世界中,一直有如幽灵一样在纠缠我们,至今不得解脱。

85.总量责任最为棘手,但配置和运营层面责任也不轻松。中国五级政府的年度支出总量早就超出了经济总量的1/3。如此巨大规模的稀缺财政资源,如何被配置到最具社会优先性的用途?需要跨越哪些主要的制度和技术性障碍?更加根本的问题是:谁对这些资源的合理配置担责?如何担责?当前盛行的法定支出、部门专款和预算制定的基数法(渐进主义),还其他滥建财政围墙的种种作为,使得配置责任超出了任何个人和机构的可控范围。

86.运营责任关切支出的经济性、效率和有效性,这是公众对政府的“存在感”最强的领域,但如果他们遭遇到的服务不佳,比如看病难、看病贵、医院的高误诊率使其蒙受莫大伤害,该找谁负责?运营问责制该如何设计与操作?

87.在PEM框架下审视责任政府概念打开了天窗,让我们得以窥见复杂互动和动态多变的“社会”中几乎所有的纠结:功利世界中的“绩效”,还有在追逐绩效中呈现的利益冲突——特殊利益与普遍利益的冲突最具代表性。

88.约束政府对PEM负责,本质上就是约束政府照看好指向所有人的普遍利益,因为普遍利益最容易遭遇特殊利益的威胁,也因为两类利益都在PEM三个关键目标上激烈竞逐。在国家时代,我们都生活在钱袋子的财政世界中。经济社会中几乎所有的主要问题,都与财政世界相联结;也只有获得财政之光的照耀,其真实含义和意义也才能清晰呈现出来,才能被理解:政府必须为PEM担责,但担责又会遭遇太多棘手的挑战。建设人民满意的政府,比多数人想象的难度大得太多了,但我们没有退路。

89.尽管难题一大堆,但本质上只有一个:怎样的治理安排才能最优地约束政府对PEM履责?最佳答案有四:预算授权、财政透明、预见性和公民参与

90.首先需要深度改革现行的预算授权机制:一种人民通过代议制向政府明确表达财政许可的机制。预算授权意味着正式同意的批准——人民同意政府征集收入、开支公款和举借债务,为财政行动的提供合法性需要。其象征意义在于:人民在未通过其选举的人大代表明确表达许可的情况下,政府不得从公民和企业那里拿走任何钱财,也不得实施任何支出。这种基本法则和原理,与宪法规定一切权力属于人民、人大审查和批准政府预算等规定,完全相通。

91.获得立法机关的同意或明确授权的财政行动,其意义不只是象征性的——表明去除了财政权力专断的污点,还在于其中包含的专业审查,提供了一种至关紧要的事前过滤、事中事后纠正差错的机制。

92.在预算程序中能够“看到”并修正差错,这是国家之福、公众之福,有百利而无一害。行政部门在行使财政权力、制定预算草案和管理财政资源中,差错总是难免的。在执政党的领导下,一个强有力、且专业水准很高的人大体制,应作为建构人民满意政府的诸多努力中,一个极为关键的组成部分。随着时间推移,预算授权机制的深度改革,必将给人民和政府都带来好处,一个双赢前景非常明朗的举措

93.新《预算法》朝此方向迈进了一步,包括规定人大的预决算审查应特别关注“支出”、“政策”和“重大投资项目”。然而,这只不过是万里长征的一小步,其中涉及大量具体问题,迫切需要在近期和中长期改革中予以关切:在各级人大的工作重心逐步转向财政事务的大背景下,人大的代表性、专业化和职业化如何真正提上日程?如何保证人大有足够的时间(美国国会有8个月的预算审查时间)审查预算?如何保证人大审查与监督预决算不只是数字式的,还是真金白银式的?如何改革预决算报告的制式以利人大审查?如何在由人大、政府和审计三者构成的“治理铁三角”中,建构人大与审计的角色、职责及其相互关系

94.还可以提出更多的如何。最最重要的是:在真实世界中,而不只是在口号上,如何为人大发挥实质性作用创造必要的条件和适宜的制度环境?至少在地方层次上,如何保障党委和政府充分理解、支配和配合人大的预决算审查与财政监督工作?找到表面答案很容易,一旦置身真实世界,所有要害问题全冒出来了。解决这些问题,从根本上讲,还是依赖政治意愿,而政治意愿又部分地取决于执政理念的适当调整。

95.其中特别重要的一点是:随着中国社会向民主化和法治化方向的推进,确保人大在钱袋子中发挥应有的作用,不仅是大势所趋,而且本身就是一件非同寻常的大事!至少,这方面的任何实质性举措,都可以被解读从财政民主切入、推动中国式政治民主的明确信号,其深远意义不可低估。没有财政民主的起步和推进,政治民主进程将很难迈开步伐。这种理念,很少被传播,但就中国特色和国情而言,这不失为一个最好的、关于民主进程如何启动的理念,也是最低调务实、最容易产生成果、政治敏感性最低、最容易驾驭且民主治理的拓展空间最强的一条路径。当代中国社会中那些最棘手的难题,包括央企改革、三农问题乃至典型的政治问题,若以财政过程的民主机制建设为“抓手”,思路和办法一下子就变得明朗起来,而且走向成功的前景比其他路径都要高。我们欠缺的只是理念,还有对公共财政包含的治国经邦的博大精深的基本原理与法则的专业水准的理解力。

96.财政民主的实质性起步,当以预算授权机制的深度改革为主线:预算授权必须是全面的、正式的、明确的、事前的审查的批准。为此,人大必须有相应的议程设定权,而不只是在行政部门设定的议程清单中行事。在大量非税收入(比如停车费)、政府性基金、税收支出、贷款担保等或有负债未向人大申报的情况下,预算授权就不是全面的;当相关程序——预算听证(尤其是大型投资项目)、询问、质询、辩论、分次表决等——远未到位的情况下,预算授权就欠缺正式性;当政府活动和财政收支已是既成事实的情况下,预算授权就不是事前的(事后追认)。这些都会严重弱化和扭曲人大在预算过程中的地位和作用。

97.改革法定授权机制的意义是多方面的,对于约束政府履责的意义尤其重大。政治高层一再强调“一府两院对人大负责”。负什么责?首要的就是基于PEM目标的财政责任。将这一责任明确对接预算授权机制改革,有必要分清三类预算授权:宏观层面的总量授权、配置层面的拨款授权、运营层面的绩效目标授权,并在每个层次的授权中嵌入相应的责任,形成以责任制约权力的预算授权机制,并以两者间的一致性作为政绩问责的焦点,以审计报告作为问责的主要纽带。如此作为,财政制度将具备约束政府履责的一项重要功能。现在差得很远。

98.需要进一步澄清和强调的关键问题是:党委对大政方针的把关、政府对政策制定和实施的把关,须与人大对预决算的专业审查结合起来,三者必须高度互补、不可相互取代。预算决策本质上是政治决策,正因为如此,党委在政治层面把关至关紧要,这是体现党的统一领导最为适当的方面。但问题还有另一面:统一领域不等于取代或干预人大对预决算的专业审查。现在没有把这个非常重要的问题讲清楚,成为实践中人大难以真正发力、也不太了解如何发力的关键原因。人大在预算过程的角色和作用,涉及政治层面的许多问题,但其工作重心置于“专业把关”最为适当。

99.政治把关的要点在于保障政治方向的正确性,这是预算的灵魂。没有政治方向的正确性,并且通过公共政策(目标与措施)加以引导,预算就会成为植树人预算另一方面,没有严谨细致的专业审查,预算中采纳的政策要么成为空想,要么难以体现政治方向的正确性。举例来说,如果政治和政策关切的重点是病症预防为主,但行政部门呈递的医疗卫生预算安排中,支出重心并非预防而是治疗。这就明显属于需要通过专业审查才能“纠出”的问题。

100.世上没有免费午餐:政治和政策都很昂贵,但资源总量有限,因而不可能所有政治正确的政策都在预算中采纳,也不可能没有轻重缓急的合理排序。这些都属于专业审查的范围。就总量控制而言,专业审查要求人大确认:党委和政府打算在预算中采纳的那些政策和规划(比如保障房建设),当前年度、未来1-5年中各年需要的支出是多少?项目建成后,每年需要多少维护运营开支?这些支出加起来,是否超过预计可得的资源总量?超过后哪些政策或项目需要削减?削减后,预算安排如何调整?这是都是非常适合由人大发力的专业领域。

1011.更一般地讲,约束政府对PEM的责任,要求人大的专业审查聚焦于PEM的三个关键目标上。政治把关和专业审查的相互关系,为在实践中界定党委、政府、人大在预算过程中的分理分工,提供了有用的视角,但细节仍有待澄清。

102.约束政府对PEM履责的第二个途径是增进真正的财政透明度。国内讨论财政透明度的文献甚多,真正抓住要害的不多。要害就是对几成国际通行做法的、关于财政透明度的最低标准和基本原则的理解和遵从。这些原则和操作标准的基本的合理性和实用价值,很难被置疑。财政透明度方面的国际性规范,主要记载在IMF于1998年4月发布的《财政透明度示范单程——原则宣言》中,以及于2001年4月发布的《财政透明度手册》中。尽管二者都不具有强制性,但确实提供了一个全文位审视透明度及其操作框架的最佳参照,所展现的广阔视野、严谨清晰的逻辑层次和高度实用的操作标准,远远超越了国内任何文献和新《预算法》。虽然全盘照搬并不适当,但我们没有任何合理的理由予以拒斥。

103.只要结合中国的具体情况,坚定不移地沿着《宣言》和《手册》明示的方向前进,假以时日,中国的财政透明度将不再真正成为问题。可惜,朝着这一正确方向前进的努力,甚为不足,包括对国际通行的预算分类(功能、经济和规划分类最紧要)标准的遵从。

104.没有可比的、逻辑一致的、条理分明的分类系统,包括在规划层面建立规划账户(PA),即使政治意愿足够,技术能力也无法达成。国人需要意识到,尽管付出了很多努力,包括在新《预算法》中强调公开透明,真实的情况是:整体上,中国财政透明度的现状,与国际最低标准依然相距甚远。我们依然需要朝着正确的方向发力,而这远非“细化预算编制”那么简单。

105.与预算授权机制改革一样,增进透明度的努力,最重要的价值也在于约束政府的财政责任。公民通过三个主要窗口评估政府的财政责任:预算报告、财务报告和GFMIS(政府财务管理信息系统)。现在,后两个机制很少发挥作用,改进预算报告显得尤其紧迫。预算报告制式应努力标准化,广泛吸收的国际经验,在国际水准上去设定改革的大方向和大思路,其实非常明智,尽管经常被误解和误导。透明度带来的利益,虽然相对缓慢,但切不可低估。

106.就以透明度促进政府对PEM履责而言,最具有实用价值的,莫过于在清晰界定什么是财政管理意义上的“规划”概念的基础上,将规划作为预算授权、财政分类、财政拨款、财政监督、财政账户设置乃至预算执行控制的基本单元。规划人类。大数据时代的来临,意味着技术层面不再有任何实质困难。我们欠缺的,只不过是正确的理念和政治意愿而已。

107.在这个世界上,看不同见的往往才是最重要的。但也因为看不见(各种隐性但巨大的社会收益),所以很少被重视,以至往往逸出最重要的改革议程。在公共财政领域,此类例子不胜枚举。有必要回归一个基本的改革理念:关键不在于设定目标,而在于预定目标的达成所高度“附着”的那些基础条件是什么、如何才能跨越障碍?规划视角的缺失,只是冰山之一角。

108.政府的本质是服务人民。原则上,所有公共服务都应通过规划被交付给服务接受者。规划这一术语有不同含义,在财政管理与治理中,规划的基本含义就是达成同一政策成果(outcome)的相关活动的集合。举例:儿童保健规划的政策成果可表述为“改善儿童健康”,相关的活动(activities)可设计为“建立儿童保健中心”、“开发儿童药品”、“为儿童注射疫苗”等。界定活动的基本要求有两个:指向相同的政策成果(规划目标)——此例中为改善儿童健康,以及作为计量和监督绩效的基本单元的适当性。

109.中国现行财政治理与管理框架,包括引导和约束政府财政责任的框架,都相当欠缺“规划”导向。人民要想真正监督政府的财政责任,要想让政府的财政责任真正被人民有效监督,规划导向不可或缺,而这正是当前体制最少触及的层次。只有将公共预算、拨款账户和会计计量直接锁定规划,才有可能带来财政责任安排的根本变化。

110.另一个最有可能带来根本变化的途径是引入真正意义的“宏观预算”方法,一种在预算准备的早期阶段即清楚确认预算与宏观经济的相互影响、现行和新政策的中期成本、之后建立中期支出限额的预算方法。这些都涉及相当专业性的问题,此处不展开讨论。

111.增强预见性是约束政府对PEM履责的第三个基本途径。透明度不够怎么办?那就让政府财政活动处于法治、首先是法律的覆盖之下。公款管理攸关公众普遍利益、攸关政府治理能力、攸关执政的合法性基础。正因为如此,公共财政属于最需要置于法律和法治之下的社会共同事务。

112.中国现行的财税法不是太多,而是太少。撇开现行相关法律的质量不谈,许多重要领域依然一片空白:政府债务、政府间财政安排、地方财政管理、政府间转移支付、政府财政责任(包括透明度)、政府现金与银行收入、非税收入与政府基金、政府会计……都是如此,甚至连框架性法律都没有。税收法定也差得远。当然,积极的变化已经出现,但需要加快步伐。毕竟,以法律和法治的理念与规则管理公款的效果,远非人治和行政裁量可以相提并论。

113.法律和法治的根本价值在于增进预见性。我们无法预见未来,包括政府是否将按其应担财政责任行事。正因为如此,法律与法治变得很重要。法律和法治提供的预见性,远高于行政法规或规章,可以更好地约束政府对PEM履责。底线是:法律应尽可能覆盖公款管理的各个主要领域并广而告之;法律条款的含义必须清晰一致、统一实施和解释;法律与法律之间不能相互冲突——《预算法》与规定法定支出的部门法律间的冲突一直很严重;财务法案与非财务法案必须明确分离开来,确保“管事的法律不管事”:《教育法》等部门法律明显属于管事的法律(非财务法案),但其中的法定支出条款明显属于“管钱”的法律(《预算法》和人大每年批准的预算)所规范的范围,这是造成混乱和冲突的根源之一。

114.约束政府对PEM目标担责的底线,还包括在预算法定功能与管理功能间的平衡。把责任交给法律的同时,也意味着让决策者和管理者不对其负责,从而弱化其政治责任和管理责任。所以,把财政责任托付给法律,还是托付给决策者和管理者,需要仔细考虑。现行体制下,两者出现了严重失衡:法定功能远远压倒了管理功能。

115.在这种情况下,预算程序在很大程度上被矮化为“计算程序”:计算一下各个相关法律法规所规定的支出是多少。“计算程序”的盛行,一方面使其最重要的财政决策功能严重退化,另一方面也弱化了政府对PEM的政治责任和管理责任。改革的方向是:为削弱法定责任、强化管理责任创造条件,尤其是加强人大等核心部门(包括国务院、财政部、审计署等)在财政过程中的协调。

116.强化PEM问责,还要求致力发展低成本的公民参与机制,并使其制度化地融入预算过程。首先需要就预算中安排的大中型政府投资项目,特别是关切民生的项目,在立法或行政的框架下,精心组织开放式的、得到严格监管的预算听证。这样的预算听证,可以在下至草根上至中央的层面上展开。

117.预算听证之正面意义,远不限于功利层面,更在于发展公民参政议政的民主与权利意识,而预算过程正是鼓励和引导公民参与的最佳舞台。没有这项举措(还有其他)的配合,草根民主(中国式的村民自治)即使可以生根,也很难发芽;即使可以发芽,也很难开花结果。

118.公民参与对约束政府就PEM履责同样意义重大。所有的失责都源于一个共同的终极原因:公民缺乏动力、也缺乏能力约束政府履责。将焦点投向PEM,有助于一举缓解动力和能力问题。多数公民对整体的预算没有理解力,更没有影响力。但对于规划(国人往往不适当地理解为“项目”)、特别是与其切身利益密切相关的规划(“民生”),情形大不相同。

119.人们为之奋斗的一切,都与自己关切的利益有关。天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。在规划层面因利而导之,加以精心组织,公民便最有可能发展出监督政府履责的动力和能力。之后,再扩大到预算过程中“更高级”问题的公民参与。这是提高政府和社会治理能力的必由之路,也是一条发展低调务实的中国式预算民主、进而推动政治民主的切实可行的道路。

结语

1.中国在前进,在取得进展,但潜力依然巨大。前途是光明的,道路却是曲折的。建设人民满意的政府,正是如此。

2.虽然前方道路充满暗礁和风险,但只要驾驭好公共财政力量,很多难题即可迎刃而解,并收事半功倍之效。这是因为,通过透视财政力量,才能最好地回归事务的本原;只有回归事务的本原,才能真正激发财政游戏参与者对目的性的关注——政府的目的和意义是为人民服务;只有唤起对目的性的关注,才有可能准确鉴别和及时修正偏差。

3.财政力量的驾驭之道有三:(1)跨越组织视野和障碍,通过致力治理要素间的综合集成放大财政力量;(2)以财政正义引导财政力量“发力”的方向,财政正义观拒斥特殊利益对普遍利益的伤害;(3)以深度改进预算授权与财政透明度机制、增强财政过程的预见性和公民参与,作为约束政府就PEM履责的四个主要途径。如此,无论建设人民满意的政府还是奔向中国梦,希望都是大大的。

本文作者:中央财经大学财经研究院院长 王雍君

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