杨燕绥:中国延迟退休难在哪里？

1. 延迟退休和老龄化的社会差是如何形成的

1.1 提前退休的“公共养老金便车”是这样形成的

1998年，中国对国营企业实行减员增效式改革，企业养老保险制度改革作为配套措施并行，2000多万企业职工下岗了，他们的主要出路是提前退休（平均退休年龄能力47岁），几十年工龄被视同缴费，没有任何预算，这一转制成本形成了空账被转移给下一代。从此，空账式提前退休成为用人单位解决冗员和个人改善生活的“公共便车”。届时，中国已经进入了老龄社会，这一改革措施留下了潜在风险。至今，习惯了搭乘公共便车的城市人，一谈买车票（增加缴费）和下车走路（延迟退休）自然反对，有人认为吃亏了，有人担心找不到工作，有人担心大龄人员在单位吃老本、不干活，......。

1.2 中国人口结构已经快速转型

标志中国人口结构转型的三大事件发生了。一是劳动年龄的人口减少和老龄人口增加。2012年中国劳动人口减少了345万，从此每年以平均800万的速度减少，老龄人口以800万的速度增加。二是退休高峰导致赡养负担加重。2013年，1963年出生高峰（那年人口增涨率3.3%）的女性年满50岁了，她们大量退休甚至提前退休（不足50岁），职工养老保险和医疗保险的赡养负担陡然提升，那年某城市退休人员消费是在职人员的10.36倍。三是，自2014年开始，职工养老保险和医疗保险基金出现当年收不抵支，部分地区将很快用尽历年结余。

1.3 养老金并轨仅解决了起点公平，持续性问题更加令人担忧。

2014年底，机关事业单位与企业职工养老金并轨了，在起点上实现了公平。但是，这种原型式并轨（非结构式改革）有如下两大潜在风险。一是财政负担速增，如果础养老金支付水平伴随公共部门标杆效应而大大提升，一旦突破公共预算的封顶线，即会发生大面积的财政危机；二是政府责任一边倒，一旦个人账户形同虚设和彻底关闭，没有人看到努力工作和延迟退休带来的好处，国家经济进步成果没有直接对个人养老金分配的通道，没有人再愿意努力工作，搭乘“养老金公共便车”的拥挤现象则越来越严重，财政危机和社会风险则同时增加。

1.4 计划经济理念捆绑了退休年龄和领取养老金年龄，束缚了改革的手脚。

何时进入劳动力市场和退出劳动力市场是个人行为，政府只能引导而不能决定。何时领取法定养老金是国家行为，需要国民讨论和依法决定。领取全额法定养老金的年龄具有引导退休年龄的作用，需要建立早减晚增的调整机制。为此，中国社会公众需要区分二者，政府不应当将二者捆绑起来，一方面，不要让想多工作的人不能延迟退休（领导岗位非个人意志和个人利益，应当除外）；另一方面，不能强制就业困难群体延迟领取养老金。

OECD国家数据显示（见表1），伴随深度老龄社会发展的时间表，延迟领取法定养老金年龄的政策在与时俱进。男性法定领取养老金的年龄为60~68岁，实际退出劳动力市场的年龄为61.7~71.5；女性法定领取养老金的年龄为58~66岁，实际退出劳动力市场的年龄为59.4~70.4；部分国家已经公布在未来20年将领取国家基本养老金的法定年龄延至68~70岁。其实，这些结果固然重要，但更重要的是其实现过程。经过比较可以发现，中国延迟退休难就难在没有做好准备，与中国老龄化的速度形成“社会差”，而形成这类“社会差”的主要原因是政府失灵导致社会治理失灵。

表1       OECD各国法定养老金年龄和实际退休年龄（2006-2011）

混沌的理念在误导政策。退休即指退出劳动力市场（real exit labor market），属于个人行为；与领取国家基本养老金是两回事，国家应当依法规定领取国家基本养老金的法定年龄（statutory pension age）。刚性的捆绑养老金领取年龄和退休年龄仅适用于国家机关和公务员，延伸到企业是计划经济的产物。直到2015年，国务院《机关事业单位养老保险制度改革方案》【2015（2号）】还规定：“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”显然捆绑了退休年龄和领取法定养老金的年龄。如此下去，不想退休的被强制退休，不想延退的可能被强制延退，强者和弱者都不满意，只有希望多拿钱、少贡献的人是满意的，缺乏科学的评价标准的社会政策，永远不会有社会共识。其实，一个人何时进入劳动力市场由自己决定（16~28岁），何时退出劳动力市场更加由自己决定。国内有研究证明，2013年50岁（含早于50岁的人）退休的人群中有49%的在继续全职工作，非全职工作的更多。这种现象即“先搭公共养老金便车，再下车打草搂兔子，占大家便宜实现小康家庭”的逆向社会文化。

1.5 现行政策在引导提前退休。

由于捆绑了领取养老金年龄和退休年龄，政府不得不开放了一些可以人为控制的提前退休的口子，如艰苦岗位、病退等等。企业职工养老金无论基数如何连续12年增长速度高于老职工工资增长速度。企业用工成本过高，五险一金社会保障保障费率过高，企业（含机关事业单位）热衷于用早退人员以降低人工成本。社会保险征缴制度过于刚性，只能按照人头缴纳社会保障费，不能按照工作日和工作时间缴纳，这不利于大龄人员灵活就业。养老金结构性问题日益突出，公平不足、效率缺失，老一代的贡献用视同缴费和空账运行的方法向下一代转移，忽略快速老龄化和人口结构失衡带来的问题。这些政策均在引导人们提前退休，延迟退休显然要吃亏（在岗寻租和腐败是另外一回事）。可见，不是老百姓不识时务，是政府失灵导致公共治理失灵。

2. 渐进式延迟退休是个系统工程，需要如下配套措施。

2.1更新思想观点，渐进延迟领取养老金。

面对快速老龄化的挑战，我国应当依法制定领取全额法定养老金的年龄，建立早减晚增的自动调节机制，引导国民增加工作和积累养老资产，提高老龄人口的消费能力，这是银发经济发展战略之一。

在OECD国家（表2），国家只规定领取全额国家基本养老金的年龄。在法定领取全额国家基本养老金（DB）年龄为65岁的条件下，提前领取年龄为62-63岁，养老金计发额被扣减4.8%（芬兰）-7.2%（加拿大），延迟领取奖励额度为4.2%（奥地利）-12.0%(葡萄牙)。美国法定年龄为67岁，62-64岁提前领取全额老遗残保障金的扣减额度为5.0%-6.7%，推迟领取的奖励额度为8%。通过这样的弹性政策，引导人们自动延迟退休。

一方面，实行“先自选、后强制、大统一”的渐进式改革策略。2016年－2020年间实行自选政策，不选择延迟领取的，按照并轨之前的老政策和计发基数支付养老金；选择延迟领取的，按照并轨之后的新政策和计发基数支付养老金；2021年－2030年间，男女同步一律进入渐进式延迟领取养老金的轨道，提前领取者按照年数扣减养老金；2031年后，在我国人均预期寿命达到80岁时，统一为65岁、累积缴费35年，领取全额基础养老金。由此赢得5－10年过渡期，给制度“中人”一个适应期，给政府和社会一个准备期。

另一方面，加速公共政策改革和国家立法，制定激励职工延迟领取养老金，增加大龄人员就业的法律、法规和政策。

2.2调整养老金结构，发挥政策的激励效应。

养老金政策应坚持公平与效率有效结合的原则，既保障全体老年人基本生活需求，又鼓励人们努力工作和积累养老金。进入深度老龄社会，国家应当调整养老金结构，即公共品（国民基础养老金）和准公共品（个人储蓄养老金）有效结合的二元结构养老金制度。

国民养老金+个人养老金【职业养老金DB+个人储蓄养老金DC】=养老金总替代率为上年度居民消费支出的60%－100%以上

党的十八届三中全会《决定》提出：“坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，坚持精算平衡原则，实现基础养老金全国统筹，完善个人账户制度”，指明了我国养老金的发展方向。

（1） 实现“国民养老金及其全国统筹”的路径。2014年，我国各类职工养老保险并轨，城乡居民养老保险整合，形成国民养老金的雏形。目前，职工养老保险待遇的替代率约为社会平均工资的40%~50%，伴随国民平均预期寿命的增加，个人账户支付月数将从139增至240，养老金支付水平将相对下降。为此，一要夯实养老保险费基和降低企业费率；二是部分地区结余的3万多亿元养老保险基金，用于地方政府支付过渡性养老金。三要建立全国统一居民信息系统。基于户籍制度改革、居住登记和全民参保登记制度，建立居民信息向上集中和中央顶层设计的信息系统，打造“中央统筹和地方支付”的基础养老金登记、预算、征收和延迟支付的基础养老金计发系统。建立职工和居民的基础养老金待遇调整机制，实现“全覆盖、保基本”的目标。

（2） 完善养老储蓄个人账户的路径。个人账户制度应当是职工和城乡居民养老储蓄的账户管理、投资策略和客户服务的总称，属于自储公助的准公共品。养老储蓄包括职工养老金、居民养老保险个人账户、职工个人储蓄、消费积分转让养老金等，实行延期征税。方便的账户管理、客户服务和稳健保值的投资收益，是激励人们多工作和积累养老金的有效手段。在职工养老保险缴费8%进入社会统筹之后，中国应当用延期征税政策大力拓展个人养老储蓄。消费积分转让养老金具有促进消费和积累养老金的双面胶的作用，应当积极引导其发展成为具有准公共品性质的养老储蓄。

3.调整相关政策，促进大龄人员就业。

大龄就业人口主要指50－64岁人群，他们职业经验丰富、忠诚度高，但劳动能力逐渐下降，出现就业困难，需要国家和社会提供帮助，实现“门对门“的转移就业。促进大龄人员就业是延迟领取养老金的必要条件。大龄人员就业需求具有如下特征：从重体力转向轻体力，从远距离转向近距离，从全日工作转向可选择时间的灵活就业。经合组织国家数据显示，伴随人口老龄化和第三产业的发展，非全职就业的比例升至30%以上，大龄人员在第三产业的就业比重不断加大。这需要国家在劳动合同、薪酬制度和社会保障等方面的法律和政策具有弹性。

促进大龄人员就业的具体建议如下：（1）免缴住房公积金和生育保险；（2）可以订立1/5劳动合同，每天工作4小时；（3）按照每月工作小时缴纳社会保险费。总之，一个国家在实现工业现代化和进入人口老龄化之后，必须做到用工灵活、劳动关系规范，降低大龄人员用工成本，鼓励用人单位聘用大龄人员。

研究表明，只要工资增长率高于养老金增长率，就可以促进延迟领养老金；只要延迟退休人员增加收入和消费能力，就可以促进就业；只要给职工选择，就可以兼顾公共利益和个人利益的关系。同时，促进大龄人员就业和延迟领取养老金可以改善老龄人口的收入和提高大龄人员的消费能力，从而带动青年就业，二者之间不具有替代关系（见附录4）。

4. 调整产业结构，大力发展养老服务业。

目前，我国有60岁以上老龄人口2.02亿，养老服务岗位需求1700万以上；2020年以后约有2000万以上，2030年进入超级老龄社会时约有3000万岗位。

一要大力发展养老服务社会组织，老年人购买力十分有限，养老服务业以没有“股东和税收”的社会组织为主，可以提高员工待遇、带动很多岗位，满足更多老人购买服务的需求；

二要建立养老服务业的规制，根据老年人的特点进行培训，建立各类职业资质，培育职业标杆和改善员工收入；

三要降低大龄人员就业成本，鼓励企业聘用大龄人员（借鉴日本经验，大龄人员领取部分工资和部分养老金），减免劳动关系双方的所得税、免缴住房公积金和生育保险费等；多创造灵活就业岗位，允许订立1/5劳动合同（一周工作1天）和缴纳1/5社会保险费；

四要发展银发科技，支持民营企业和中小型科技企业设计和生产适合老龄人口消费需求的产品。

5.纳入法治轨道，制定《养老金条例》。

国民何时进入和退出劳动力市场受个人健康、学历、职业和家庭的影响，属于个人行为，即使国家规定退休年龄，还有很多人在退休后会进入灰色劳动力市场继续工作。因此，国家要规范进入劳动力市场的最低年龄，以保护未成年人；规定领取全额养老金的年龄，建立早减晚增的调节机制，允许就业困难人群提前领取部分养老金。

孤立的推行延迟领取养老金政策，难度大、成效低，将其纳入养老金制度系统建设可以收到事半功倍的效果。建议根据《宪法》、《劳动法》和《社会保险法》制定《养老金条例》，将延迟领取养老金纳入国家社会保障体系建设和法治轨道。

第一，夯实社会保险费基。适度降低费率，提高养老保险费扩免征缴率，公平缴费秩序、增加社会保险收入。

第二，统一领取年龄。规定各类职工和各地居民领取全额养老金的年龄，按照统一的步骤逐渐提高。人均预期寿命较短的地区除外，如拉萨和大兴安岭等地。

第三，妥善处理好几个关系。建立工资增长快于养老金增长的调整机制，处理好新政策与老政策的衔接，即制度老人（改革前已退休）、制度中人（改革前已工作、改革后退休）和制度新人（改革后开始工作）的关系；处理好机关事业单位和企业职工的关系；处理好城市居民和农村居民的关系；延迟领取的养老金待遇应当略高于改革前的基础养老金，加上个人积累部分应当高于改革前的基本养老金，要让参保人看到延迟领取所得到的实惠。

第四、加快实现基础养老金全国统筹。将现行的基础养老金向国民基础养老金发展，克服老年贫困。包括建立全国统一的信息系统、费基费率、征缴和支付流程。同时，在此基础上进一步统筹城乡居民基础养老金，包括统一信息系统、预算决算和支付流程。

第五、推动养老保险基金实现保值增值。目前企业职工基本养老保险基金结余近3万亿元，城乡居民养老保险基金结余2000多亿元，绝大部分存在银行，而且是短期储蓄，基金面临贬值风险。应尽早出台投资运营办法，组建专门的投资运营管理部门，实行多元化投资，实现养老保险基金的保值增值。

6.积极开展国民教育，推动延迟领取养老金达成社会共识。

第一，将人口知识写进小学课本。培育国民大家庭意识。当国民平均预期寿命增到80岁以上，国家即进入四代同堂大家庭时代，5060人群属于年轻的老人，要为家庭和社会多担当，政府要为这个人群提供持续就业服务，全社会要更加关注和爱护708090老人。

第二，将养老金写进中学课本。让国民知晓老年生活成本，特别是在高龄失能之后的风险；知晓老年赡养比、养老金费率、替代率和领取年龄之间的关系。

第三，要尽早提出问题和讨论方案。让政府、企业和国民都参与准备工作。国民了解人口结构和养老金知识后，有利于就延迟领取养老金达成社会共识。