让国企内部审计回归管理本质

在刚落幕的中央纪委五次全会上，习近平强调，反腐倡廉建章立制要着重抓好四方面的制度建设。其中，第四条直接针对国企：“着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。”中国企业改革与发展研究会副会长李锦指出，不少国有企业现有的监事会、审计部门在一定程度上形同虚设，“主要问题在于部门领导由内部任命，领导由内部提拔，‘自己监督自己’就成了‘摆设’”。

企业内部审计困境，表象是 “自己监督自己”的矛盾，但说到底是定位出现了偏差。目前，关于内部审计的定义只是明确了审计对象和审计功能(查账论、监督论、评价论)，而模糊了内部审计的本质：内部审计究竟是代表谁的利益？站在谁的角度实施审计？这就需要厘清本质，优化制度设计。

现代企业制度的一个主要特征就是所有权和经营权的分离，确切地说是剩余索取权和决策权的分离，这种分离在企业理论中视为委托代理问题。委托代理理论认为，企业是“若干契约的集合体”，委托代理作为一种契约关系，基本内容是规定代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应向代理人支付何种报酬。由于委托人和代理人之间物质利益的不一致以及内部市场与外部条件的不确定性，使契约缺乏完备性，加之信息的不对称性，使得内部市场化条件下企业及各部门之间同样会出现不同形式的“逆向选择”和“道德风险”，而“逆向选择”和“道德风险”损害了委托人的利益。

具体到国有企业，国有企业出资人是委托人，国有企业的管理者是代理人。国有企业管理者出现种种腐败行为，从经济学的角度来看，就是基于非对称信息博弈，委托人监管失控，代理人采取了损害委托人利益的行为。设计合理的薪酬等激励有助于代理人按照委托人利益行事，但不能完全解决委托—代理问题，防范风险最有效和最直接的办法之一就是强化对代理人的监督，而审计是其中的一种监督手段。审计有三种形式：政府审计、内部审计、社会审计(会计师事务所、独立审计)。因此，内部审计要代表委托人对代理人进行审计，作为民营企业委托人就是代表股东利益的董事会，而国有企业则是国有出资人，而不是董事长或总经理。

长期以来，我国国有企业内部审计由于在“为了谁”“代表谁”等问题上存在重大模糊，因此出现了重大异化、扭曲。当前，我国国有企业内部审计出现了偏差，例如：下审一级、同级不审等。

那么，如何建立有效的国企内部审计制度?

首先，运用法治思维，制定国有企业内部审计法规。目前，有关企业内部审计的最高法规就是审计署、国资委颁发的部门令，法律层级低，约束力也不强，而且相关规定也不全面，已经难以承担习近平总书记“加大审计监督力度”的要求。建议由国务院颁发《企业内部审计条例》或者全国人大出台《企业内部审计法》，从法律层面保障企业内部审计部门的权限和地位，尤其要提升国有企业内部审计机构在维护国有资产利益不受侵犯方面的监督权限。

其次，构建新型国有企业内部审计的管理体制，增强其独立性。“乌纱帽”和“饭碗”都在人家手里，还谈何监督?我们应该建立一个双重领导的内部审计部门，既是公司内部审计机构，又是国资委或政府审计部门(审计署、厅局)的派出机构。尤其是把人事任免、经费等专门安排，不必受制于国有企业管理者，提高其独立性。

再次，提升国有企业内部审计机构的级别。国有企业中主要存在两类的委托代理关系：所有者与经营者的委托代理关系，经营者与雇员的委托代理关系。国企内部审计部门，作为下属完全放弃了对管理层的监督权;而作为公司的中层机构部分放弃了对雇员的监督权，即同级不审。这样一来，其审计职能大大被削弱。建议国企内部审计部门仿照纪检组长进领导班子的做法，当然不一定说非得要增加领导职数，可由现有领导班子成员兼任或职数内调整。

最后，明确国有企业内部审计机构的国有资产审计职责和具体内容，制定国有企业内部审计人员渎职究责办法。笔者查阅了国务院国资委第8号令《中央企业内部审计管理暂行办法》，其中对国有资产改制重组、收购兼并目标企业是否合理等并无审计职责，对国有企业内部审计人员渎职行为究责也有些笼统模糊，在可操作性上仍需加强。