李毅中谈国企改革：垄断行业改革是"混改"突破口

网易财经12月17日讯　2015网易经济学家年会16日在北京举行，美国前财政部部长萨默斯和中国财政部副部长朱光耀以及厉以宁、刘世锦、李毅中、贾康等90名中外经商界人士出席，工信部原部长李毅中就国企改革相关内容发表主题演讲。

演讲实录：

全国政协常委、经济委员会副主任、工业和信息化部原部长李毅中主题演讲

李毅中：各位领导、各位专家、各位企业家、朋友们，这次论坛出了几个题目，题目之一是国企混合所有制的改革创新之处，要我来作个发言。

发展混合所有制经济是一个老话题，也是一个新课题。说它老，因为这个概念很早就提出了，因为它是股份制一种特有的形态，已经搞了十多年；说它新，是因为十八届三中全会给了它一个定位，是基本经济制度的重要实现形式，是国有资本、集体资本和非公资本交叉持股相互融合，所以带来一些新情况、新问题。在新常态下，我们要有些新思路、新举措。所以，一年多来，我在政协也有这么个题目，做了一些调研，各地各方的经验和建议也给了我们很多启发和教育。

今天，我想谈四个问题。第一，说说混合所有制的方式路径；第二，说说垄断行业的改革，这是混合的一个突破口；第三，讲讲政府怎么样转变职能，搞好配套改革；最后，说说现代企业之路和混合的关系。

先说第一个问题，发展混合所有制，是从体制上推进国有企业战略性调整，深化国企改革的一个重要任务，也是推进民间资本进入基础产业，开拓新的市场发展空间，促进国企民企协调发展、融合发展的一个有效途径。发展混合所有制经济，当然要落实到发展混合所有制企业上来，因为企业是微观经济基础。国企民企要双向进入，其中由于混合这个特点所决定，实事求是的讲，国企应该更多的发挥推动作用，更多的吸纳非公资本。民营企业既可以进入国企，也可以吸收民营资本成为混合型企业。

具体来说，通过调研总结大概有几种途径来实现混合。第一是不管哪类企业，内部都可以通过优化重组、改善组织结构、转换机制，有的也可以实行高管职工持股。外部可以通过合作合资、联合兼并、选择战略投资者，这样实现股份制改制。有条件的就可以一步到位，混合。这是一种途径，不管是国有企业、民营企业都可以走这条路。

第二个途径是股份制以后，基础好的股份制企业可以进一步创造条件，通过境内外多层次资本市场，A股也好、H股也好，然后主板、创业板、中小企业板，还有前不久的新三板，通过这些渠道上市，或者是挂牌交易。通过上市以后，国企肯定是混合了，因为它吸收了非公资本。民营企业的资本也可以混合，也可以社会化。

第三个途径，上市以后，无论是上市的还是没有上市的股份制企业都可以通过股权流转、产权交易、增资扩股、发行可转换债、私募等方式，来优化股权结构，优化股东结构，一个是股权分散了，一个是股东可能有战略投资者、财务投资者，所以股东的结构也可以优化。

第四个途径是继续坚持国有企业重组改制的做法，大企业可以拆分上市，这样上市可以快一点，也可以整合子公司，你现在的子公司上市了，你把它整合起来整体上市，这样可以放大资本的功能。存续部分，因为它有历史包袱，多数是不良资产，进一步改革把它变成优质资产装到上市公司里去，也可以把它推向社会。然后母公司就成为一种控股公司了，因为它的实体都已经上市了，母公司就是控股公司，按照三中全会的要求，它可以进一步发育成资本运营公司。

第五个途径就是新项目新公司最好是用资金、资产、专利、品牌各种有形和无形的资产进行股份制。我们搞一个大的新项目，成立一个新的公司，最好不要一家独干，应该实行股份制，根据行业的情况尽可能形成混合型经济，有些还可以由非公资本来控制，就是把增量做成混合型。

第六个途径是联合组建各种形式的基金会，汇集社会上各种性质的资金从事资本运作和项目投资。最近工信部根据国家的安排组织了一个国家集成电路产业投资基金，这个基金很大，大概有1200多亿，它是由八家国有企业和民营企业发起的。这个1200多亿的基金干什么呢？就是搞集成电路，抓住我们电子制造业的薄弱环节。

第七个途径就是引进来、走出去，通过合资、合作、并购、参股、入股等方式，可以吸纳引入外资，或者你自己成为外资公司的股东，这也是双向的，尤其是捕捉金融危机带来的机遇，这几年我们走出去到境外并购有很多成功的案例。

以上是总结了这十多年经验的积累，有这么七种形式。

此外，总结国内国外成熟的经验还有一种形式，这种形式是暂不涉及所有权的变革，即所有权不变，只是转移经营管理权，这也是一种做法。比如，国有单位把它的经营性资产租赁给民营单位，或者以合同契约的方式把经营管理权承包给民营单位，或者采取特许经营的办法，授予民营企业生产经营权。这种所有权和经营权分离的做法可以带来生产经营效率的显著提高，进一步发展有可能逐渐交叉融合。他们在授权经营过程中建立了感情，彼此互相信任，可以交叉持股，发育成混合型经济。

这种做法并不只是改革初期的一种形式，也是可以继续通行的一个路径。当然，混合所有制不是基本经济制度的唯一实现形式，大家注意，它的表述形式是经济制度的重要实现形式，不是主要，差一个字，这里面有很多讲究。十六届三中全会讲，股份制是公有制的主要实现形式，这很肯定，搞股份制。但是混合所有制是基本经济制度的重要实现形式，肯定不能说是唯一的形式，是不是主要的呢？这还要看推行过程中的推行效果和结果。

同时，要大力发展民营经济，三资企业，少数需要国家独资或者国企之间相互持股的企业仍然会继续存在，还要做也做强。所以，要正确理解，不要把它看成唯一的形式。

另外，通过产业集群完善产业链也是促进国企民企协调发展、融合发展的重要方式，不一定都通过混合所有制来实现国企民企的协调发展。这是我给大家汇报的第一个问题。

第二个问题，讲一讲垄断行业的改革，这是混合所有制的一个突破口。

李毅中：根据多年改革开放的调研，一般竞争性领域已经放开了，应该承认这个现实，在这些行业混合已经普及了，当然还需要进一步的提升深化。各地反映现在难点是垄断行业的改革开放步履艰难，非公资本难以进入，垄断行业的改革应该是混合的突破口。竞争性行业、一般竞争性行业已经放开，没有什么太大的问题，关键是垄断行业民营资本很难进，或者进不来。

李毅中：严格的讲，垄断行业的概念并不准确，它实际上指的是基础产业、基础设施、城市公共服务和金融领域。其中，比如说铁路、石油、电力、电信等等，它们的产业链都很长，你打开看，它虽然是垄断行业，但其中也包括了垄断性业务，也有很多竞争性业务，所以要区别对待。

李毅中：比如石油石化行业，其中石油天然气的勘探开采属于资源自然垄断，它的下游成品油、化工产品的销售，这个市场竞争性，至于中间的一段，原油的加工，比如炼油、乙烯属于重要的竞争性业务，所以对于三段应该有不同的改革方式。

李毅中：再比如电力，电网涉及到经济、社会、民生全局，具有垄断性，我们国家是这样，发达国家也是这样，因为牵扯面太大。而发电则属于竞争性业务，除了核电以外，市场化程度比较高。

李毅中：再比如电信，通信业务及基础设施是垄断性业务，中国是这样，外国也是这样。但是，音视频信息服务、电子商务、数据处理这些增值业务属于竞争性业务，即使是国防科技工业，现在70%的业务是民用的。所以，垄断行业的改革就要把它的产业链打开，采取不同的方式，一是进一步放开竞争性业务。注意我这里用的词是放开，不是开放，要放开，多种社会资本都可以进入。比如中石化宣布它的成品油销售业务放开，现在据了解已经进入了方案实施阶段，大概资产有3000多亿，将近4000亿，现在有一百多家民营企业愿意进来跟它合作。

李毅中：第二个方式是制定非公资本进入垄断业务这一块特许经营的具体办法。就是在政府或者是公有制经济部门规定的范围内，民营资本进来以后可以自主经营，在产权上也可以采取混合所有制。比如工信部已经向25家民营企业，现在申请的一共有41家，发放移动通信的转售业务牌照，这是个基础电信，它是个垄断性业务，过去就是三大运营商来掌握的，现在试点向25家，可能还要扩大到41家，给他们转售牌照，他们可以做基础通信业务。据说现在已经有了一百多万户用户了，工信部预测到明年年底可能有5000万用户进入民营企业的基础电信运营商。

李毅中：第三个方式是向非公资本推出一批重大的投资项目，逐步有序地进入，进一步形成资产混合交融。比如前三个月，发改委推出属于基础产业领域的80个项目，我看了一下，都是所谓垄断行业，电力、铁路、电信、石油、石化，还有城市基础设施建设，这都是几百亿的大项目，公开向社会资本开放。

李毅中：以上这三个做法都是垄断行业改革的突破，要尽快的兑现总结经验，逐步推广。国务院2010年已经颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，国家发改委牵头于2012年制定了42项实施细则，有297页之厚，要进一步制定时间表、路线图，落实到部门、行业、企业，最后要落实到项目上，这样才算落实了。

李毅中：第三个问题，我要给大家汇报的就是政府怎么样转变职能，搞好配套改革，这是推进混合的一个着力点。发展混合所有制牵一发而动全身，着力点在政府和部门，重在推进配套改革，重在第三个问题，我要给大家汇报的就是政府怎么样转变职能，搞好配套改革，这是推进混合的一个着力点。发展混合所有制牵一发而动全身，着力点在政府和部门，重在推进配套改革，重在搞好法治保障。搞好法治保障。

李毅中：有些国有企业反映，相当部门对他们仍然管得过细，行政化的色彩比较浓厚。比如各种名目繁多的重复性的检查，企业难以应付，检查监督是应该的，但是太多、重复性。再比如企业没有自主权，项目层层审批，往往失去了市场的商机。市场商机稍纵即逝，研究来研究去，两年过去了。另外，企业负责人出国太难，他们认为不应该参照党政人员出国文件执行。我觉得有道理，只能一次8天，最多三五个专家，去商务谈判，谈判一半就回来了，这哪行？他是企业，不是政府，我觉得这些意见都是合理的。

李毅中：有些民营企业反映，发展混合所有制，显性隐性门槛太多了，特别是垄断行业准入受到限制，产权保护法律法规没有跟上。他们认为《物权法》很好、三中全会讲得很好，但是没有落实，担心混合以后或者被挤出，或者被吃掉，有的还担心是不是第二次公私合营又来了，心有余悸。所以，坦率的讲，许多民营企业家仍然在等待观望。

李毅中：针对上述问题，特别是要尽快落实四中全会决定其中有一段话，以保护产权、维护企业、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本方面，完善社会主义市场经济法律制度。所以，我建议强化以下五项配套改革措施。

李毅中：第一，是坚持全面深化改革的整体性、系统性和协同性，要清理一下过去的法律法规规章和文件，哪些是阻碍。

李毅中：可以举出一些例子来，比如在统计上，GDP的统计，如果企业之间兼并了，你兼并的企业在哪注册，最后你GDP就统计在这个省。河北的企业让山东兼并了，河北就少了一块GDP，这样他就不愿意混合。再比如纳税也是，混合以后、兼并以后，在注册地纳税，原来的企业在另外一个地方，那个地方的税收就减少了。像这些本来是可以改变的规定，但是阻碍了混合所有制、阻碍了企业的兼并。

李毅中：再比如是土地，土地原来国有都是划拨的，混合的时候他要评估，评估土地升值，进入资产负债表，总资产很大，分母扩大的，分子利润没有增加，就被摊薄了。还有资产评估，一般都是增值的，增值的那一块就要交税，交不起就抵押资产。像这些规定都是阻碍混合、阻碍兼并的一些政策，改起来很难，但恐怕要研究，进行一些政策上的调整和改革。

李毅中：二是切实落实产权保护制度。刚才说到了，无论是国有资产，无论是民营资产，都同样应该受到法律的保护。但是，落实得不够好，所以尤其要重视资产评估、产权定价、事实管理、产权交易、知识产权的保护等等，防止价格操纵、暗箱操作，防止国有资产流失，也要防止非公资本受到侵害。

李毅中：第三个政策建议，加快政府转变职能，简政放权。比如培育发展包括证券市场、产权交易市场等多层次资本市场。鼓励直接融资，股票上市由审批改为注册制，加快行政审批制度的改革，改革投资体制，落实企业投资权，实行工商登记便利化等等。这些现在有的已经出台了，有的在酝酿，但希望能落实。

李毅中：另外，要加快解决国企企业办社会，大集体历史遗留问题，这样可以提升国有企业资产的质量。会前我们几个人还谈到东北的国有企业非常困难，其中原因之一就是企业办社会，特别是企业办大集体这个问题没有解决，或者没有彻底解决，包袱比较重。

李毅中：第四个建议就是国有资产监管由管人、管事、管资产转向以管资本为主。2003年组建国资委的时候，我和李荣融主任搭班子，中央领导找我们谈话，管什么？管人、管事、管资产，而且是写入十六大。所以，管人、管事、管资产没有错，问题是经过这十多年的改革，现在情况变了，要由管人、管事、管资产向管资本为主转变，我觉得是正确的。着力点应该放在管资本，一个是监督资本保值增值，第二是资本收益的收缴和分配，第三就是资本怎么有序地进退，你把这个资本管好。所以，出资人代表机构可以把资本运作交给资本运营公司或者控股公司，不要去干预企业的项目和生产经营，给中央企业、国有企业更大的自主权。

李毅中：中央企业的老总，我知道他们有很多难处，其中一条就是投资，民营企业投资顶多是发改委系统，中央企业要投资他就由国资委来管，他自己没有投资决策权，所以应该给他们这个权利。至于资本运营公司，现在认识上大家还不是太一致，但是我觉得三中全会写出这个框架来，我还是赞成的。具体的说，就是刚才讲的那些中央大企业，他的优质资产都已经上市，或者全部上市，他那个集团公司就是履行资本运作，是一个控股公司了，他不再有具体的实业了，他可以转化成资本运营公司。具体怎么做还可以研究和探索。

李毅中：第五个政策建议就是党管干部的原则与现代企业制度有机融合。这一点我还是有体会的，我是国资委第一任党委书记，那时候怎么来探索党管干部的原则和现代企业制度的结合有许多好的做法，但是这是一个难题。要体现出资人选择管理者的权利，更要保障股东会、董事会、总经理等层级的选人用人权，增加市场化选聘的比例。我记得我们在2003年年底，当时国资委第一次中央企业高管向全社会公开招聘，我觉得这个做法还是有革命性的。

李毅中：要建立时期不同混合程度企业的监管方式以及党组织的活动方式，不能惯用对原有国有企业的监管办法。它混合以后，你还用原来国有企业的监管办法，恐怕就不适合了。要改进对企业家的考察，使混合企业的活力、创造性能充分地发挥。

李毅中：我说的最后一个问题，关于现代企业制度，法人治理结构这些构建所有制企业的制度保障。建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，保障股权多元化的优势得以发挥。它的重点是完善法人治理结构内部建设，在股东大会的权利框架下加强董事会的建设。董事会不是一个空架子，它应该有相关的工作委员会，比如规划、人事、薪酬、财经等。这样，董事会的决策权就比较实在了，不是每年开两次董事会就完了。要合理划分董事会和总经理的事权，充分发挥职业经理人的作用，加强由外部监事、职工监事参加的监事会，严格内部审计，保障企业能廉洁从业。设立独立董事或者外部董事，防止内部人控制，公开透明披露信息，保护少数股东和股民的合法权益。要建立适合不同混合程度的企业治理方式和监管方法，多次混合的，你是国有控股的还是民营控股的，恐怕监管方式、治理方式也要有所不同，这样可以保障混合后的活力创造力不被弱化。有一些民营企业家跟我讲，他们就担心混合以后，一个是被挤出，被吃掉，一个是原有的民企的机制活力被弱化，回归到国有企业的体制和机制了。

李毅中：国有企业落实现代企业制度，转换管理体制机制，提高运营效率，民营企业私人企业也要建立和完善现代企业制度，改变现实存在的家族式的治理。这样，都会大幅度提高参加混合的素质和能力，同时，混合以后的水平也可以进一步提高。

建立和完善企业员工能上能下、能进能出、收入能增能减的人事薪酬制度，这是现代企业制度的重要内容，也是混合企业充满生机活力的一个重要机制，实施管理者、员工持股，要要试行再推行，防止分配悬殊，两极分化，造成或者加剧新的社会不公。

李毅中：十年前，我们在国资委的时候也搞过员工持股，后来把它停掉了，为什么呢？那个时候企业发育不健全，它的优质资产上市，大量的不良资产留在了集团公司。优质资产去股份制员工持股，不良资产谁去管呢？所以，那个时候搞员工持股不大成熟，后来就停止了。现在看来成熟了，刚才讲的因为优质资产上市了，股份制了，不良资产经过培育以后，也装到这个上市公司了，所以现在搞员工持股是适合的，但是，我觉得也应该先试点再推行，也不要一哄而上。

李毅中：要正确贯彻中央《关于国企领导人员薪酬的改革方案》，实施划转部分国有资本充实社保基金，提高国有资本收益上缴公共财政，这个是应该的，规定到2020年大概三分之一。但是也要从实际出发，要分步分类实施，有的企业效益好，他可以多交一点、快交一点，有的企业效益不好，甚至还要亏损，这样就应该分类实施，要给企业留有发展的后劲。

李毅中：以上不当之处，请批评指正。谢谢！