许善达主题演讲

网易财经11月10日讯 今天下午，网易财经在北京举办了“个税改革视角下的中国财税生态重建”论坛活动。会上，国家税务总局原副局长许善达先生做了主题演讲。以下是演讲全文。

许善达：个人所得税法在咱们税制改革里税收的比重不大，大概占6%到7%，这么多年这确实又是一个热点，这次在财税改革总体方案里，提了6个税种其中个人所得税是其中之一，应该说个人所得税要进入这次财税改革整体的框架里面。但现在社会上和企业界目前最关注的或者是说对财税改革影响最大的还不是个人所得税，是营业税改增值税，以及相应的地方税体系建设问题，包括了消费税的转变环节，包括了中央地方之间调整收入的归属等等，在整个方案中实施难度最大的是增值税、营业税、消费税，这是改革的核心。这部分做不好环保税个人所得税的影响都不大。

但个人所得税的影响面比较大，我是觉得在咱们国家研究个人所得税确实需要从总体上对于中国的水质里面个人所得税怎么定位需要有一点更深入的讨论，现在很多人在研究中国税制改革的时候都希望借鉴国外的经验，所以出国考察看外国的经验，请外国人来介绍，其中个人所得税也是一个很多人很关注的问题，而且我们有很多专家都在国外生活过所以交个人所得税，所以对个人所得税好像是发表意见的人特别多，专门研究的人可以发表意见，有些人我看他也没有写过论文和在做过研究，但他在国外呆过知道国外个人所得税怎么定的，所以有经验也发表中国的个人所得税应该怎么改革的论断。我对这种现象坦率地说是不怎么赞同的，要搞一个符合中国国情的个人所得税制度，在整个中国的税制里把个人所得税搞好，我觉得不是谁坐在那里随便说几句就行的。在国外看了这么一个例子，在那个国家看了这么一个政策就发表意见，说中国个人所得税如何改革和建设，我对这样的专家是有一点不大赞同的。在中国我觉得特别是在现在，个人所得税讨论从80年开始交个人所得税，那时候主要是外国人，经历这么多年的过程，我觉得有一个基本的判断，照搬发达的市场经济的个人所得税的制度，照搬他们的法律到中国是行不通的。中国的经济发展的水平法制化的水平政府公共服务的水平，中国税收的结构一系列的问题决定了一个要在中国搞个人所得税必须得考虑中国有哪些特殊的国情，这里面既要吸收一些国家人家搞个人所得税很成功的，实践证明也符合中国实际的东西，我们要好好地学习和借鉴，但是我也认为一定有相当部分在发达国家行之有效的、人家还觉得不错的法律条文制度拿到中国是行不通的。

所以我认为不要掌握国外的什么东西就说中国应该这么改，他们看了国外的什么东西就说中国的个人所得税应该这么改，我觉得应该有全面的评估，到底在中国这种国情的情况下，在中国税制和财政制度的情况下，中国的个人所得税在当前应该定位在什么地方还有扮演什么角色，这个税要实现什么样的目的，通过这种征税要实现什么目的，这些都必须有一个再认识的过程。

首先我觉得个人所得税中国的比重只有6%到7%，美国是70%。所以要拿一个6%到7%的税种希望实现像美国那样60%到70%的税收比重的税所能发挥的功能，这是做不到的，不可能实现这样一个目的。所以我们的个人所得税，现在中国税制就是间接税多，直接税少，个人所得税少、企业所得税多，这是中国税制的一个现实。你希望在比重比较小的直接税里面再拿一个个人所得税出来，用美国和欧洲的政策套在那里说中国应该怎么办是不合理的，所以这个原则我首先觉得有问题。我们对中国的个人所得税的定位还是有限功能，要比很多人所希望它实现的功能在现阶段不能希望有那么大的突破，跟国家很多制度一样，我们现在有社保制度，中国的社保制度在中国能够实现像美国那样社保制度达到的功能吗？达不到。其他很多政策都不能简单地copy这些发达市场经济国家的情况，所以首先我们对中国实行个人所得税不要把它的功能寄予太大的希望，它没有力量来实现很多人所想象的功能。我们的税制在变化，随着经济的发展很多人主张要减少间接税，要增加直接税，要增加个人所得税还有其他的财产税之类的。作为一个趋势判断，我认为这个不以人们意志为转移的未来。94年流转税占75%，20年每年减少0.75个百分点，直接税按照企业所得税、个人所得税，在94年的时候加在一起只有10%几，现在已经接近30%了，其他的一些税比如说财产税、行为税归类都很难的。从原来94年的7%到8%，现在提高到了11%、12%，20年我们的税制结构有这么大的变化。你能不能想象我们通过人为的说做一个很大的改动，我们把个人所得税多收、企业所得税多收，这样直接税比重就会扩大一个什么样的水平，这是做不到的。现在在改革趋势里最重要的改革是要降低间接税、提高直接税的改革是营改增，营业税改增值税首先就是减税。改了以后都有统计数字，国家统计局都发布了，你可以看得很清楚，营改增以后的增值税比原来的营业税减少的幅度是不低的。而且营改增以后又能够减少原来增值税的收入，因为增加了新的抵扣项，我们国家94年的时候当时增值税定了17%，很多的进项不能抵扣。由于我们新税制实施以后，按当时测算光是一个机器设备税如果允许抵扣的话，税率占23%，但我们最后推出机械设备允许抵扣并没有提高税率，是因为我们征收税提高了，等于把非法流失的收入捡回来了，给守法的企业从09年全面降低增值税6个点。现在营改增本身至少像上海的例子，多抵扣增值税减少了40%，这个比例是相当高的，当然全国各地的数字是不一样的。但减税的幅度是相当可观的。而减少了增值税又营改增减少了，所以流转税本身营改增就伴随着一个相当幅度的间接性的减少，全部营改增要减少9000亿，营改增越往后推迟总减税数量会越大。

原来4万个营业税今年就没有那么多了，今年上半年就收了9000亿的营业税，因为每年都要增加，分母变大了，讲一个比例同样会增加。所以去年整个营改增如果全部完成要减9000亿左右，按照现在的进度我估计得1万亿以上。这说明我们流转税的比重比现在60%还会继续下降，下降的结果是利润增加，肯定是所得税增加。本身发展的趋势，随着人均经济水平的提高，现在人均是6000多不到7000美元。我们的税制自然有一个演变的过程，政府的政策可以稍微地加快进程，也可以稍微推迟进程，但不可能扭转这个趋势，必然有一个客观的动力在里面。所以我想，有这么一个判断的话，首先要研究中国的个人所得税先把中国的个人所得税定位要定准了。至少在我们看得见的，在2020年之前我认为个人所得税是不可能成为一个整个税制主体的水平的。现在是6到7，随着整个进程的推进还会提高。但我想6、7年之内它的比重达到一倍以上，达到15%的可能性都不大。这是我基本的判断。也就是说个人所得税在中国税制里面仍然是一个比重不怎么大的重要的税种。我觉得这是一个我们现在思考个人所得税的时候首先得有非常清醒的判断。

所以很多个人所得税改革的方向，实现它的功能要和总体判断能够结合起来，不要脱离了整体的判断。因此个人所得税是什么功能呢？为财政筹集钱，筹集的钱就在整个比重中，20年才6到7，再过5年、6年这个比重能升多少？我看，也是有限的。升不了多高，所以总的比重是有限的这样一个现实，是我们研究个人所得税首先要明确的一个前提，要在这个前提下来讨论个人所得税的问题，我想这是一个问题。

第二，个人所得税的设计，我们希望个人所得税达到什么样的目的？也就是这个水平，你想通过个人所得税变成20%、30%的税种，我估计在几年内是难以实现的，至少在2020年之前想把个人所得税做到25%、30%，这样一个目标是实现不了的。如果这个判断是符合实际的，假如说我们形成共识说个人所得税现在6到7，5、6年之内到2020年能提高到10%，或者是12%、13%翻一倍到15%，如果大家有这个共识的话，我们再在这个基础上讨论个人所得税的功能如何发挥。个人所得税还可以调节收入分配的不公平，这显然是个人所得税的一个重要的作用既然总量就这么大，我们国家的居民收入差距现在有不同的数字统计，我们官方的统计数字是接近0.5%，这么大的基尼系数，个人所得税只收到整个收入的6%、7%左右，将来再提高一点，也没有可能通过个人所得税把基尼系数降到我们希望达到的0.3几的水平？我看实现不了，靠个人所得税把我们的基尼系数降到0.4以下，先别说0.35以下，我看靠个人所得税也实现不了。特别是中国还有几亿浓密。在这么一个人口的收入结构情况下，指望个人所得税能把我们国家基尼系数降到0.4以下，我认为这个目标是实现不了的。要实现这个目标，除了个人所得税之外，还需要好几个制度，要同时来做。而在整个的一整套的制度里面，个人所得税只起到部分的作用。这是我对个人所得税未来调节收入功能上所发挥作用的判断。准不准、符合不符合实际大家可以讨论。

第三，任何税制的变动都要把中国现在放在全世界的范围内来考虑，全球化对各国经济和税制的影响是空前地广泛深刻。一个封闭的经济体，你的税制设计无论怎么设计，可以自己在那干，因为经济是封闭的跟别人没有什么关系，所以设计成这样和那样没有关系，但一个开放的经济体，我们中国开放的程度还要继续扩大，最重要的是资本市场的开放或没有实现，人民币还不能自由兑换，所以我们还会面临一个更加广泛的开放的国情。越开放就意味着资源的自由流动的数量和范围会大大地扩张。在每个经济体之间，既有合作还存在着竞争，这种竞争的形势是非常复杂的，但是有一条任何经济体要想维持一个长期稳定的发展，就必须有能力去整合资源，不能够整合足够的资源发展就很难实现你的目标。在全球化的情况下，在中国开放程度进一步扩大的情况下，我们中国怎么样能够整合资源，这就是一个现在面临的新的挑战，这个挑战在十年前远远没有今天这么尖锐，而且今后还会更加地尖锐。这个在资源的整合上，一个非常关键的问题是你怎么样能够把重要的资源吸引到这个经济体里来，所以争夺资源是各个经济体竞争的非常重要的区域，在这个领域内大家都要抢，当然资源有各种资源，但争夺资源就是争夺发展，就是争夺财富，谁约有资源多，谁就财富创造得多，谁就发展得快，谁要是没有资源就发展得慢，就穷。中国现在最缺的是什么资源，我们过去最多的是人口红利，有几亿农民以低工资到城里从事技术要求水平不高的劳动。还有环境资源，大大地放松了我们对环境的控制，允许或者说默许牺牲环境来换发展。这两点这几年已经差不多到了拐点，人口红利有的说已经消失，有的说正在消失，总而言之在城市里就业的工资就可以看出来，最普通的劳动的工资也在上涨，这就说明了人口红利至少是减少的，所以我国要转换发展方式，这靠什么？靠创新，要靠创新的话，这里面人力资源就是决定性的因素。

我们的各项政策能不能支持吸引人力资源来实施以创新为主要动力的新的发展方式，我们采取了很多措施比如说千人引进计划，但是个人所得税在吸引人力资源的问题上，应该发挥什么作用。这个问题我认为是研究个人所得税功能中的一个非常重要的问题。事实上我们有很多政策，说直白的话说为渊驱鱼。法国为了调节税务差距把最高税率提高到75%，结果LV包公司的老板都移居伦敦了，他可以用脚投票，决策层、立法机构可以随便定，但挡不住他用脚投票。我们国家现在已经出现了速度相当快、规模相当大的移民的趋向。而这种移民总体来说能够以这样的方式移民的，在人力资源上总体上属于素质比较好的，过去有偷渡的人，比如说深圳到香港打工，那时候是这样，现在不是了，现在往往是有资本的，把资产转移出去，或者是有一种特殊技能的，用投资移民种种的原因，在我国整个人体结构里这么多移民总体来说都是速度比较好、收入比较高的群体，我们的个人所得税在现实面前所起的作用是什么？

我觉得中国有两个问题需要好好考虑的，第一是我们的工薪收入的最高税率搞到45%，比美国都高，中国的收入水平比美国低很多。不知道在调节收入上起到了什么作用？因为这个数字我们一直没有公布，各地地方税务局也没有公布，到底交45%这个档次的工资的人有多少，交了多少税，我知道有相当外企的人一到周末要飞香港，要把在香港居住的天数压缩到按照内地税法交税的门槛之下，他在香港交15%，我们怎么来应对这个东西？要讲成本，这么高的税率收了多少钱？在调节收入差距上起了多大的作用？又有多少人用各种办法来躲避高税率？我觉得我们都没有做过非常详尽的实证的研究。还有资本性收入和劳动性的收入，这两个收入的税率怎么能够把它设计得好，能够摆平，这个也挺难。大家知道，美国的班费特交税的实际税率低于他的助理，他的助理是工薪阶层，最后总的算下来实际交税的税率低于他的秘书或者是助理，所以在美国都存在这个问题。但是美国相关的人士认为，就是要降低资本项下的税负，这样才能鼓励人们去投资，鼓励人们从事商业活动，这样经济才有活力，这是他们讲的理由，我们中国现在面临着什么情况？我们要不要鼓励？调整居民收入差距和吸引高素质的人力资源和鼓励人们进行商业的风险投资，一个税种涉及到好几个领域，不能说讨论一个问题那些事都不管，只管这一条，现在生活的功能是多侧面的，必须把这几个侧面兼顾起来。所以我觉得我们的个人所得税这次既然列入了财税改革总体方案的六个税种改革之一，虽然我还是这么认为最主要的还是增值税、消费税、营业税的改革，个人所得税不是最主要的要改革的税种，但是这个税种政治性很强，怎么样能够设立出一个符合中国特色的个人所得税的税制？我们这些专家，我们这些研究人员、有关政府的工作人员，这真的是一个挑战，简单地拿一两条理论或者是拿一两个外国的例子就说明中国个人所得税的完整的设想，我认为是很难。

所以我非常希望我们的研究机构能够把个人所得税放在一个多视角的环境下来研究，不要只是从一个角度来看个人所得税，能多视角地讨论，能够把若干个因素都有一个综合的平衡，我想这样才能搞出具有中国特色的个人所得税，让它发挥应该发挥的作用，正的作用让它尽量地发挥出来，负的作用尽量地减少，能够削弱有一个总体上符合中国国情的，对中国调节居民收入差距，对中国的经济发展都能够起到一个积极的作用的，起到一个正的激励机制，这种如果我们这次财税改革能把这样一个问题从理论上和实践上都能有比较系统的结论的话，我相信我们的个人所得税作为整个税制改革的一部分就会发挥更好更大的作用。谢谢大家！