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力争将全部公共收入纳入预算

2014-11-06 01:43:15 来源: 第一财经日报(上海)
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自2003年启动的《预算法》修法过程迄今已有11个年头,其中经历了预算法修订二审稿、三审稿的跌宕起伏,到如今预算法修订四审稿(下称“四审稿”)已出台并于8月31日由全国人大常委会通过。四审稿较原法有较大进步,其中强调全口径预算,即将政府全部收支都纳入预算,被认为是亮点之一,重中之重。

的确,将所有公共收入都纳入预算,实行全口径预算管理是将权力关进笼子里、使政府按照公众意愿行事的关键。但预算法四审稿的有关规定是否能保证将所有公共收入都纳入预算,实现全口径预算管理呢?

全口径预算源于政府预算的全面性原则。政府预算作为公众及其代表约束、监督政府行为必不可少的工具,其有效性发挥的前提之一是政府的全部收支必须进入预算。因为在现代治理结构下,只有进入预算的收支才能置于公众及其代表的监督之下。换句话说,游离于预算之外的政府收支也就脱离了公众及其代表的约束和监督。一个政府的预算,如果违背了全面性原则,其他的原则即使得到了遵守,也不可能真正发挥其监督约束的作用。

原《预算法》对是否将全部政府收入都纳入预算没有做任何规定。四审稿对此专门做了表述。四审稿第四条指出:“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第五条规定:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算互相衔接。”

由此看来,四审稿将政府预算划分为四本预算,并规定政府全部收支都应纳入预算,这无疑是一种进步。但就其实质意义而言,这样的规定过于笼统,不够细化,从而不能达到政府预算的全面性要求。原因就在于“政府全部收支”的表述过于笼统和模糊,易产生歧义。

首先,“政府”一词有广义和狭义之分。广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和。代表着社会公共权力。狭义的政府指国家政权机构中的行政机关,即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。不同含义的政府涉及的公共资金的范围也不同。究竟是将广义政府的全部收支纳入预算,还是只将狭义政府的全部收支纳入预算?四审稿对此没有清楚表达。

其次,政府的全部收支不能涵盖所有公共资金的收支。

1.通常我们使用的是狭义的政府概念,即行政部门。各级政府都有自己的直属部门,执行着政府的各种职能。各部门下又有不少所属单位。有些部门下设一级单位,有些部门下设二级单位。政府全部收支是否包括各部门属下各单位的全部收支?除了财政拨款安排的收支外,是否包括政府部门和单位的各种收费?这些都没有明确定义。

2.我国每一级政府下都有直属事业单位或社会团体,且不少政府部门下也设置事业单位。这些事业单位或社会团体大部分都接受政府的直接财政拨款,有不少事业单位和社会团体还通过收费获取收入。这些事业单位的全部收支是否要纳入预算?

这种笼统抽象的法律规定为行政部门的行为留下了一定的自由裁量权。比如,政府部门下属的事业单位或社会团体进行了经营性活动,获取了经营性收入。政府可以将其纳入预算,也可以将其不纳入预算,这两种做法选择哪一种在法律上都没有错。

此外,“政府全部收支纳入预算”的规定还由于以下两种情况的存在而受到损害:

第一,财政专户资金的存在破坏了预算资金的完整性。四审稿仍然保留了有关财政专户资金存在的条款。根据预算管理要求,所有公共资金都必须进入国库,实行国库单一账户管理。财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金,在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。虽然财政专户资金进入财政管理,但没有进入预算管理,只接受行政部门内部的管理,其规模和用途都不需报经人大审批,因而是游离于预算管理之外的公共资金。

第二,国有资本经营预算没有将国有资本的全部收支纳入预算。

四审稿第十条规定“国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算”。根据这一规定,只有国有资本上缴财政的收入以及以此收入做出的支出安排才纳入预算管理。

这其实是以“国有资本经营预算”偷换了“国有资本收益预算”的概念。目前我国各级政府的国有资本经营预算不是真正的国有资本经营预算,而只是国有资本收益预算。即对国有企业上缴财政的收入进行预算安排。目前我国国有企业上缴财政的收入只占国有企业实现利润的很小比例。真正的国有资本经营预算应该全面反映国有企业的经营状况,包括主营业务收入及其他收入,各种经营成本以及利润总额和净利润额,全面、系统、详细地反映国有企业资金的来龙去脉,从而便于公众及其代表的了解和监督。

《预算法》是用于规范、约束政府行为的法律,素有“经济宪法”之称。政府的预算行为必须通过《预算法》进行清楚详细的规定,笼统的规定易为行政部门留下过多的自由裁量权,不利于预算资金的安全、有效运转。希望这种情况能够得到重视。(作者系上海财经大学中国公共财政研究院教授)

netease 本文来源:第一财经日报 作者:邓淑莲 责任编辑:王晓易_NE0011
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