支付账户分类监管：经验借鉴与政策框架

近年来，随着以第三方支付为典型代表的新兴支付业务的高速增长，承担各种资金运用、来源和周转过程的载体———支付账户呈现出明显的多元化发展趋势，即提供支付账户开立、使用的服务机构日趋多元化，新兴支付行业“跨界”合作对象的多元化和合作内容的深化，支付创新及其典型应用的特色化、差异化等等。支付账户的多元化发展，在引发行业竞争动力、提高支付服务效率乃至深刻改变社会生活、消费观念的同时，也正在不断地影响着传统的金融服务基础架构，冲击着现有的支付账户管理体制。时至今日，如何有效平衡支付账户多元化进程中的安全与效率、创新与规范乃至维护公平竞争的环境，值得关注和思考。借鉴成熟市场支付账户监管的经验，按照分类监管的理念，针对不同的账户功能和支付行为，完善包括通用性原则、差异性规则和调整性措施在内的支付账户监管体系，正逐步在国内达成共识。

支付账户多元化的现实

目前广泛存在的各种类型账户主要承载以下功能：(1)特定活动的身份证明，如与互联网活动相关的邮箱、论坛、社交网络账户；(2)数据信息记录，如电子账单等传统“簿记”功能的现代化；(3)资金存储和流动的载体，如银行结算账户、预付卡账户、网络支付机构中的“虚拟账户”；(4)信用或融资的载体，如单位或个人信用卡账户、集团企业的现金管理账户等；(5)在第(3)、(4)两种功能基础上的其他衍生功能，如投资、理财、消费等。

尽管目前的监管体系中并无权威的“支付账户”定义。但从行为特征上考量，上述5种账户功能中的后3种无疑都与支付有关，即“用于支付的账户”，其实质是承担各种资金运用、来源和周转过程的载体。

我们可以大致归纳出三种主要支付账户分类方式：(1)按照账户主体，可分为单位账户和个人账户；(2)按照提供服务的机构类别，可分为银行结算账户、第三方支付账户、证券账户、基金账户、运营商账户、社保个人账户等。(3)按照账户功能，可以分为仅具有特定支付功能的账户(如证券、基金账户)、具有一般支付功能的账户(如传统的银行结算账户)、具有“支付+融资”功能的账户(如信用卡账户)、具有“支付+投资”功能的账户以及多功能金融支付账户等。

据统计，2013年个人银行结算账户较上年末增长15%，增速放缓了5%。同期，单位银行结算账户较上年末增长12%，增速与上年基本持平。2013年支付机构移动近场支付客户数量为6000万户，比2012年增加了4200万户，增幅超过230%；2013年银行移动支付个人客户数量为3.63亿户，比2012年增加了1.18亿户，增幅为48%，说明支付账户多元化趋势愈发明显。

支付账户监管现状及问题

目前，中国支付账户的监管主体是中国人民银行，其对于支付账户的监管主要以提供服务的机构和业务类型为分类标准，分别按照不同规则对依托银行结算账户、第三方支付机构账户以及其他特定账户开展的各类型支付业务或与支付活动进行监管。

与国际同业相比，中国对于银行结算账户的监管更为健全，而从第三方支付机构支付账户应用中暴露的问题来看，对于第三方支付机构账户的监管有待进一步完善。首先，需要进一步夯实实名制基础。第三方支付机构账户没有账户实名制、账户风险控制管理等的强制要求，存在套现、洗钱等风险。其次，需要进一步增强账户信息保护。第三方支付机构拥有大量持卡人敏感信息，管理不当可能泄露。再次，需要努力构建覆盖全链条或业务全流程的第三方支付机构账户监管框架。由于多头存管，商业银行不能真正掌握第三方支付机构账户的资金流动，且余额支付模式下商户收支也很难被监管。最后，需要进一步关注、监控第三方支付机构账户应用带来的潜在影响，如信用扩张可能会对货币政策以及宏观金融调控带来影响。

成熟市场支付账户监管经验与借鉴

成熟市场对于支付账户的监管也是以账户分类为基础的，但是其分类标准更为复杂，通常以提供服务的机构为一级分类标准，以账户功能为二级分类标准。

以美国为例，美国联邦立法层面和州立法层面首先针对银行账户和非银行类支付机构账户设置了不同的监管标准。更进一步，联邦立法层面和州立法层面则对支付账户进行差异化监管。比如，美国联邦将非银行类支付机构定义为货币服务商，仅具有支付功能，不具有储蓄功能。而在州立法层面，大部分州将其定义为“非银行金融机构”，主要从事支付结算服务，不能吸储和放贷；少部分州则认为非银行类支付机构正在从事“非法”的银行业务，需要遵照对“银行”的监管要求进行监管。

欧盟在对银行账户和非银行类支付机构账户进行分类监管的同时，对非银行类支付机构的定位一直在进行动态调整。以PayPal为例，2004年，英国向PayPal颁发的是电子货币机构许可，而在2007年，卢森堡却根据其申请向其颁发了银行牌照。2011年4月30日起，欧盟《电子货币机构指令》被废除，线上非银行类支付机构被认定为“信贷机构”，按照信贷机构的标准接受严格监管。

支付账户分类监管的政策建议

中国有必要在现有支付账户监管框架下，进一步从功能和行为特征视角细化支付账户的分类标准，提升支付账户监管的灵活性，建立完善的、动态的新型支付账户监管体系。

具体操作上，中国可以借鉴欧美以提供服务的机构为一级分类标准，以账户功能应用为二级分类标准的支付账户分类方式。一方面，现存的分类标准已经不能够满足支付账户的发展现状，可能出现监管套利，加大支付账户的风险暴露。另一方面，随着支付技术的日新月异，非银行类支付机构账户可能涉足的功能应用边界将会进一步拓展，只有从基础功能应用层面进行监管才能防止监管套利发生。

在支付结构日益多元化的进程中，支付账户监管的价值目标应以效率为本位，兼顾安全。自《非金融机构支付服务管理办法》颁布以来，中国非银行类支付机构账户已经取得了长足发展，不仅用户数与交易规模日渐壮大，功能类别也日趋丰富。因此，在现行的支付账户分类标准中增设以账户功能应用为基础的分类标准将是中国支付账户监管的必然选择，也是未来支付账户体系健康发展的重要保障。

(作者为本报专家委员会成员，国务院发展研究中心金融研究所副所长)